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大学行政权力清单制度的几个基本问题

WWW.GDJY.CN  2018-07-30   作者:李从浩  来源:《高教探索》2018年第7期  浏览次数:0

  摘要:长期以来,行政权力在通过各种途径强势控制大学的同时,也给自身带来许多误读,从来源、范畴和合法性基础等角度进行澄明是建立清单制度的前提。在大学治理现代化、国家推行权力清单制度、行政权力本身面临诸多问题的背景下 ,让以限权为目的的大学行政权力清单制度从逻辑和现实层面成为可能。在清单的制订过程中,确定行政权力的价值、法治和专业边界以及通过大学章程来重构高校办学自主权和行政权力与学术权力的关系显得尤为关键。

  关键词:大学行政权力;清单制度;大学章程

  有关大学行政权力的讨论是一个热门的话题,特别是国家提出“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”[1]后,由于行政权力长期强势嵌入大学带来的各种问题更是让大学“行政化”和大学“去行政化”引起社会各界广泛关注和热烈讨论。随着依法治国理念的深入和政府简政放权推出的权力清单制度的全面实行,“法无禁止即可为”和“法无授权不可为”的理念开始在全国上下、各行各业形成广泛共识,由权力清单、负面清单、责任清单构成的权力清单模式开始成为政府管理社会的手段。权力清单模式得到社会各界认可并广泛推行,而备受责难的大学行政权力却对此趋势无动于衷,二者强烈的反差折射出推行大学行政权力清单制度任重道远,其中蕴含的基本问题更值得我们思考。本文试图从对象、逻辑和措施等方面回答大学行政权力是什么、为什么能制订大学行政权力清单、怎么制订清单等基本问题,以期引起方家对大学行政权力清单制度的关注和研究。

  一、大学行政权力为何物:误读与澄明

  实行大学行政权力清单制度的前提是弄清楚大学行政权力为何物,但这个前提目前处于微妙而尴尬之境:似乎人人都明白大学行政权力为何物、干何事、有何问题,但在高喊取消的同时却对此趋之若鹜,提出的若干解决问题的思路和办法看似有理却效果有限;似乎本身为国家、社会、大学和大学中的各类群体承担了应尽之责和提供了各种服务,但在不满和责难声中却成为了“风箱中的老鼠”和“茅坑中的石头”。这种微妙和尴尬给大学行政权力带来了许多误读,澄明其为何物有重要价值。

  (一)权力链条和侵入:单向度的误读

  梳理目前有关大学行政权力的研究可以发现,绝大多数的研究基本上是从内外两个方面切入,研究结论也大致相同。从大学行政权力的外部来说,主要是国家和政府权力过大,“院校级的官僚权力同高级的官僚权力”构成的权力链条被拴在了同一辆“马车”上[2],进而形成“从最高教育行政机关到大学基本教学与学术单位,一元化的行政权力通天贯地,天下英雄,靡不在其彀中”[3]的局面,这种局面导致国家对大学管得过多、过细、过死,大学精神和办学自主权在沦为官僚体制和行政权力附庸的过程中逐渐丧失,“人类灯塔”的黯淡无光、“动力站”的缺乏动力和大学自身的乱象丛生皆由此起。在大学内部,由于国家和政府权力的强力嵌入,导致大学权力结构和治理结构的行政化倾向日趋严重,行政权力的强势与越界侵入使大学学术权力受到挤压,行政权力与学术权力冲突不断,讨伐行政权力的呼声此起彼伏,大学去行政化的声浪日益高涨。

  毫无疑问,从国家和政府权力链条的角度审视大学行政权力,既客观呈现了中国大学由于“遗传”导致的国家和政府强大行政权力主宰大学生存和发展的历史事实,从某种程度上说清了中国大学行政权力的本质,更是在国家治理体系现代化的框架下触及了国家与大学之间的治理体系和权力边界。从越界和侵入的视角审视大学行政权力,既回答了现实中存在的学术权力不彰、学术自由受压、学者身份失位和资源分配不公等问题,也给限制大学行政权力和大学去行政化提供了正当理由,更是对大学相对羸弱的学术权力进行了声援。

  但是,值得注意的是,不管是从国家和政府权力链条的角度还是从大学内部管理的角度,似乎都有意无意地“遮蔽”和“悬置”了大学行政权力本身,大学行政权力成了连接各方的“节点”和“焦点”,但本身又是几乎没有深入研究的“盲点”。这种矛盾导致在对大学行政权力的批评声中不仅很少听到行政权力拥有者的“申辩”,即使对大学行政权力本身的寥寥研究[4],也大都淹没在张扬学术权力的洪流中。大学行政权力的“不在场”和“失声失语”让自己被刻画成在国家权力面前顺从和被动、大学内部强势和主导的可憎形象。单向度的视角和现实的吊诡产生的许多问题等待我们追问:大学行政权力在大学是否具有合法性?大学行政权力之于大学到底有何价值?大学行政权力的本质和边界何在?大学去行政化到底要去什么?大学行政权力“任尔东西南北风”到底是否有解?

  (二)范畴、来源和基础:多角度的澄明

  “任何类型的大学都是遗传与环境的产物”[5]的观点经常被我们引用,若据此认知大学行政权力,有助于我们从范畴的不同、来源和基础的合法等多角度全面理解。

  关于大学行政权力的范畴,中国学者对于西方大学的理解基本上没有超越伯顿·克拉克对大学学术权力的10种类型细分中由董事权力(来自于院校)、官僚权力(来自于院校)和官僚权力(来自于政府)所构成的行政权力[6],而对中国大学行政权力的研究则从主题、客体、来源、职能等多角度进行了界定,这种不同从一个侧面反映了中国大学行政权力的自身特点。同时,由于中国大学的遗传,导致中国大学形成了与“美国教育法只谈学术权力,不谈行政权力;而德国教育法只谈行政权力,不谈学术权力”[7]大相径庭的局面,“中国大学的权力结构兼具欧洲大学的特点和美国大学的特点的同时更多具备着两类大学的缺点”[8]。这种“缺点”就是中国大学行政权力不但包含了自身,还将政治权力、政府权力以及部分学术权力、市场权力、学生权力涵盖其中。这种范畴特点或“缺点”是我们客观理解中国大学行政权力必须面对的现实。

  众所周知,大学行政权力在大学中并不享有和学术权力一样的天然合法性,但并不能就此推出其没有合法性来源和合法基础性。大学作为欧洲中世纪独特的既分权又分裂的社会的偶然产物和主要由学者组成的行会组织,由于自身规模较小、职责单一,学者权力、学术权力和行政权力处于混沌一体的状态。随着大学的世俗化、科学进入大学和工业革命的迅猛发展,学者再无精力管理日渐复杂的大学事务和应对大学规模的扩大,专业化的行政管理、行政机构和行政人员应运而生势所必然,行政权力随之萌芽。随着科学研究和社会服务成为大学职能,大学在从社会边缘走向社会中心的过程中必然产生专门的科层组织,而新科技革命带来的大学日益巨型化和系统化让专门化管理成为大学的必然选择。

  反观中国大学的演变史,尽管关于大学的起源有不同的看法,但现代意义上的大学起源于京师大学堂还是基本共识。清末大学在内忧外患、中西冲突的背景下发轫,目的就是“培植非常之才,以备他日特达之用”[9],救亡图存是大学产生的动因和存在的价值,知识和学术就不是它的逻辑起点。为完成自己的使命,大学成为政府机构的同构和延伸,行政权力一统大学是必然选择。民国和国民政府时期,学术权力开始萌芽,在经历与行政权力的此消彼长之后,逐渐在大学取得自己的一席之地。新中国成立后,大学的使命是为建设新政权和为新政权培养人才服务,知识和学术依然不是它的本质,自然大学权力结构与政府再次同构、行政权力再次主导大学更是历史的必然,尽管此后有几次高校管理体制的收放改革,但并没有从本质上改变行政权力主导大学的局面。

  大学的演变史同时也是大学行政权力的发展史。大学行政权力随着大学的发展从学者权力中分化和授权而来,在适应和满足大学自身发展要求中承担了必然职责而取得合法性。中国大学行政权力更是自大学肇始之日起就与大学同生同构,享有类似西方大学学术权力在大学的天然合法性。从西方大学到中国大学的产生和演变过程,我们可以发现,不管是分化还是同构,大学行政权力在来源上都具有遗传的合法性。

  合法性理论认为,实质合法是权力合法的基础。运用马克斯·韦伯提出的理想类型法观察大学行政权力,可以发现大学行政权力至少具备政治合法和公共责任的合法性基础。“高等教育越卷入社会的事务中,就越必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大,不能完全交给将军们决定一样,高等教育也相当重要,不能完全留给教授们决定。”[10]“今天,在世界上的大多数国家,高等教育主要是中央政府组织的一部分。高等教育的性质因而取决于中央各部门的性质,受到一般政治权力的影响。”[11]政治合法是当今任何大学都必须面对的问题,而中国的体制、历史和文化更是导致和影响国家对大学的积极干预和深度介入,也决定了政治合法是中国大学首先必须考虑的因素,而大学行政权力则“义不容辞”地承担起政治合法的责任。

  大学作为肩负培养人才、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作使命的学术与社会兼备的组织,在任何使命的履行中必然承担着公共责任,而公共责任的主体除了行政组织别无它途。同时,国家和政府管理大学的责任必须通过行政权力才能实现,行政权力作为政府权力的“链条延伸”承担着政府公权力在大学内部的实行。另外,大学作为松散联合的组织同时又要面对各种复杂的公共管理事务,把各种松散力量有效整合成大学发展合力至关重要,大学行政组织由于其公共性自然承担起内部公共管理和协调各种松散力量的职责。于是,大学行政权力就以其公共性和超越性通过肩负起大学公共责任而赢得合法性。因此,从环境的角度看,大学行政权力政治合法和公共责任的合法性基础正是大学适应社会环境变化的必然选择,中外大学概莫能外。

  如果我们多角度、客观地观察和分析大学行政权力,如果我们能够超越“以西为宗”和学术权力与行政权力“二元对立”的视角,就可以更加客观理性认识中国大学行政权力。如果说澄明大学行政权力解决了“是什么”的问题,制订大学行政权力清单还必须从逻辑和依据层面回答“为什么能”的问题。

  二、大学行政权力清单制度何以可能:逻辑与现实

  大学权力多种多样,为何只有行政权力能够制订清单?从逻辑上讲,大学行政权力的本质和现代大学治理的需要让以限权为目的的清单制度在行政权力上成为可能。从现实层面看,为建设国家治理体系现代化而推出的清单制度和中国大学行政权力由于遗传和环境所形成的特点,为大学行政权力清单制度提供了现实土壤。

  (一)内在逻辑:限权与治理

  限权是大学行政权力的内在逻辑。在大学各种权力类型中,学术权力作为学术共同体管理大学内部各种学术事务的公权力,其产生和存在是为实现和保障学术自由,而学术自由作为教师和学生不受法律、学校各种规定的限制或公众不合理的干扰而进行讲课学习、探求知识及研究的自由[12],是基于大学的知识本质和探索知识所必需的自由。这种权力作为适用于一切法领域的客观价值秩序[13],对知识的探索、人类和社会的进步以及大学的发展具有非同寻常的意义,这就要求国家通过组织和制度设计,促进和保障这种权利的实现。[14]换言之,学术权力从本质上就不适合以限权为目的的清单制度,反而应该遵循“法无禁止即可为”的原则。行政权力由于自身的本质使然,在追求政治合法、责任履行和资源分配的过程中,具有天然、内在的扩张冲动,在现实中由于政治权力、行政权力、学术权力、学生权力和市场权力等各种权力糅杂和集于一身,更是犹如“闯入瓷器店的公牛”在大学随意越界和侵入其他权力领域。大学行政权力为什么会屡越自身合法性基础而无解?大学行政权力的边界到底在哪里?大学行政权力如何在服务大学和学术中恪守实质合法和形式合法?产生这些问题的根本原因在于大学行政权力没有受到限制或者没有制度设计去限制大学行政权力。从“有权必受限”、“公权力更应受限”的观点出发,行政权力作为各种公权力的集合,限权是必然逻辑和解决问题的必然选择,而在其它各种权力羸弱而无法与之形成平衡的状况下,以限权为出发点的清单制度更是勒住这匹脱缰野马的无奈选择。

  大学行政权力清单制度是大学治理现代化的必然要求。大学治理作为大学内外利益相关者参与大学重要事项决策的结构和过程,其现代化的主要内容就是要“顺应中国国情和时代要求,完善和发展现代大学制度,构建政府、大学和社会之间的新型关系,形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元合作共治格局,建立和健全系统完备、科学规范、运行有效的大学治理结构和治理制度体系,促进大学治理体系和治理能力现代化”[15]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出:“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序,依法落实党委、校长职权。”[16]可见,多元共治的治理结构是大学治理现代化的标志和目标,而多元共治的前提是不同权力和权力主体在治理结构中都有发挥作用和保障利益的渠道和机制,让不同主体、不同利益和不同阶段的博弈能够相互平衡,实现相互制约,形成相互协调。权力清单制度就是以清单的形式明确规定不同权力和权力主体在不同范围、不同阶段的“为”与“不为”以及“何为”的问题。大学行政权力实行清单制度是建立多元共治结构和实现大学治理现代化的必然要求。某种程度而言,没有大学行政权力的清单制度,一权独大的局面就无法破解,也就无法形成多元共治的权力结构,自然谈不上大学治理的现代化。

  (二)外部环境:制度与现实

  国家推行清单管理为大学行政权力清单制度提供了外在的制度依据。众所周知,新中国成立以来,高等教育管理体制一直在“一收就死,一死就放,一放就乱,一乱就收”的循环往复中前行,一直在政府“收权就死”“放权就乱”的担心和大学“呼吁放权”又“担权不力”的矛盾中徘徊,没有找到比较适合中国国情和大学实情的改革之路。随着社会的发展和认识的深化,政府应该管什么、怎么管和大学应该办什么、怎么办等根本性问题逐渐达成共识,特别是党的十八大以来,党和政府为实现依法治国而推行的权力清单制度更是为大学行政权力实行清单制度提供了外部的制度依据。

  具体来说,2013年党的十八届三中全会提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”,2015年3月中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,2015年12月中央全面深化改革领导小组第十九次会议通过《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》,至此,权力清单制度在全国范围内全面铺开。为落实党和国家的工作部署,2014年国家教育体制改革领导小组办公室在《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》中提出:“深化教育行政审批制度改革,探索实施高校依法自主办学负面清单管理,清单之外的事项由高校自主行使并依法接受政府、社会及校内监督。”[17]2015年教育部在《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》中又具体提出实施意见:“在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点,清单之外的事项学校可自主施行,要尽量缩减负面清单事项的范围,更多采取事中、事后监管方式。”[18]按照有关文件要求,十八大以来仅教育行政审批事项,就取消了中央指定政府实施的涉及“境外办学实施专科教育或者非学历高等教育审批”、“自学考试专科专业审批”、“副教授评审权审批”等11个事项[19],教育部取消下放了涉及“国家重点学科审批”、“教授评审权审批”等16个事项[20],公布了中央指定地方实施的教育行政许可事项清单和教育部行政许可事项清单。国家和教育主管部门的这些政策导向和具体措施为制订大学行政权力清单提供了坚强的制度依据和参考路径。

  大学行政权力面临的各种问题为实行大学行政权力清单制度提供了现实土壤。众所周知,大学行政权力由于逾越边界导致大学管理的“行政科层化、大学行政权威的绝对化、学术在大学被边缘化”[21]以及“学术事务的行政化、资源分配的行政化、高校及其人员的行政化、人事任命和聘用的行政化”[22]等问题有愈演愈烈之势,这种态势必然使“大学异质化,导致大学核心价值转移,大学精神不彰,大学权力错位和学术腐败”[23]。如何解决大学行政权力不受制约的问题,有人认为应该取消大学行政级别[24];有人认为应该减少“大学被政府行政化,要重构学术与政治的关系,通过制度设计实现学术与政治的相对分离,让大学行政回归本位”[25];有人认为应该防止大学内部行政管理过度化,要在高校内部重新进行资源配置和权力分割,通过“决策过程的分权化、学术事务管理的学术化和人员职权划分的明确化”,提高学术人员在资源配置中的地位[26]。一言以蔽之,大学行政权力在实际运行过程中存在许多问题,这些问题为大学行政权力清单制度提供了现实土壤。尽管政府和学界为解决大学行政化的问题提出了各种思路和办法,但从实际效果来看依然有待完善。从解决实际问题和操作可行的角度出发,大学行政权力清单制度不失为解决目前大学行政化困境的办法之一。

  三、制订大学行政权力清单的关键问题:边界和章程

  将权力清单制度引入大学,是推进大学治理能力现代化的有益探索和重要举措,但就大学行政权力清单这个新生事物而言,由于事涉国家、政府、社会、政党和大学的关系,事涉大学内部各利益主体之间的关系,事涉大学行政权力、学术权力、政治权力和学生权力等不同权力的边界和内容,内容广博而复杂。从抓主要矛盾和矛盾的主要方面的角度出发,制订大学行政权力清单过程中划定大学行政权力的边界和制订有效的大学章程显得尤为关键。

  (一)边界:价值、法制和专业

  界定行政权力的边界是制订清单制度的前提。正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[27]纵观目前大学行政化的诸多问题,不管是国家政策和体制带来的外部行政化还是大学内部管理行政化,主要问题都是大学行政权力逾越自身边界而起。如何从价值、法制和专业的角度界定大学行政权力的边界自然成为重中之重。

  从价值边界来说,行政权力在认识和处理大学事务时以追求规范和效率为价值目标,强调一元性、服从性和时效性,这种特点在一般的社会组织管理中是一种优势,但在大学这种社会和学术兼备的特殊组织管理中,由于忽视了大学知识生产的特殊性、教育本身的不确定性、大学权力结构的多样性、学者主要生活在学科和学院矩阵的现实性等问题而带来的大学管理的不确定性[28],试图用管理的确定性来应对必然存在的不确定性,这必然导致行政权力在追求管理的确定性中逾越教育和大学的价值边界,由此而生的诸多问题都是价值边界本末倒置的结果。从权力清单的理念来说,行政权力要守住自身的价值边界就是要让其它的权力主体充分体现“法无禁止即可为”。

  从法制边界而言,不管是《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律,还是教育行政法规、文件甚至是大学章程,都规定了大学行政权力履行公共管理职能的范围。作为一种授权性的权力主体,大学行政权力只能在法律、法规和制度的授权范围内履行职责,不能任意甚至肆意地扩充自己的权力范围或者自以为是地以公权力的名义“自我授权”,这种逾越法制边界之举于法理和法律而言都是广义上的违法。大学行政权力只有守住了自身的法制边界,才能说自己的一切行为合法,也才能得到其他权力主体的认可和实现自身的管理目标。从权力清单的角度来说,大学行政权力的法制边界就是要严守“法无授权不可为”的底线。

  就专业边界而谈,专业的体现就是用专业的方法做专业的事。大学行政权力之所以能在大学存在和发展,前提是大学本身的存在,离此,大学行政权力就是“无本之木”、“无源之水”。换言之,大学行政权力不同于政府行政权力,不同于社会管理的行政权力,大学行政权力只有服务大学才可能存在,才有存在价值。这看似不言自明的道理,就是大学行政权力应该固守而又难以守住的专业边界,现实中行政权力渗透和蚕食其它权力带来的大量问题某种程度上也是大学行政权力“不专业”的体现。同时,行政权力在坚持理性、正义和大学基本属性等实质性合法的基础上恪守有关法律、规章等规定的程序、规则和方式,做到实质合法和形式合法的统一,也是大学行政权力基本的专业边界,而实践中大学行政权力经常无视或无法守住形式合法的专业边界。

  (二)章程:定位与重构

  通过大学章程“法定”行政权力是制订清单制度的关键。大学行政权力清单只有上依国家法律法规和制度,下靠大学章程才能合理合法,自然有效的大学章程是有效的大学行政权力清单的基础和关键。

  大学章程作为大学生存和发展的制度性根基,承载大学精神,彰显大学使命,是大学依法自主办学的基本依据和大学治理的“宪章”。它作为上依国家法律法规的“下位法”,主要规定作为大学举办者的政府、作为大学管理者的教育行政机关和作为办学者的大学之间的权责关系,目的是保障大学的办学自主权。众所周知,从大学的起源和发展来看,大学章程先后经历了教皇、皇室向大学颁发特许状授予各种特权和特许状规定的各种权力向法律授权转变的过程,在此消彼长的博弈过程中才形成了政府与大学之间以章程为“契约”的控制与自治、干预与自主的各自边界,达成了“大学治理,从源头上即依据章程进行的治理”[29]共识。中国大学由于特殊的肇始起源、自身定位和发展历程,自治始终没有内化为大学的根基和传统,而是在长期实践中演变成中国特色的高校办学自主权。在这种情况下,如何通过大学章程的作用来保障高校办学自主权的实现就显得尤为重要。某种意义上来说,没有大学章程,就没有办学自主权,也就没有真正意义上的大学,也就必然有外部行政权力的渗透和蚕食。

  大学章程同时也是下启校内所有规章制度的“基本法”,校内各种规章的制订必须以此为依据,而“调整内部治理结构、弘扬和保障学术自由是大学章程的核心功能”[30]。由于大学章程对健全内部治理结构具有基础性作用,所以完善内部治理结构就是大学章程建设的重点,其实质就是要对大学内部各主体权力,特别是行政权力和学术权力进行重新定位和制度重构,建立科学、合理、协调的运行机制。如果没有大学章程对内部各主体权力的规定和保障,内部行政权力必然越界和膨胀。

  章程要重构高校办学自主权。高校办学自主权首先要澄清的是,它既不是政府下放或授权给高校的权力,更不是政府恩赐给大学的权力,而是大学基于学术自由和学术自治属性的与生俱来的权力,是高校的“基本人权”和高校作为独立法人组织必需和固有的“自然权利”。高等教育作为准公共产品,“政府干预大学发展具有合法性和合理性,但并不意味着政府可以全面干预乃至控制大学,政府干预应当局限在公共领域的范围之中”[31]。“当政府认为受到保护的高等教育的‘自治部分’的权力过大时,想的并不是废除这些特权,而只是想缩小它的范围。”[32]政府对大学的干预“不能超越大学作为一个具有独立法人地位的学术组织所拥有的对自身内部事务的基本自治权利”[33]。政府对大学办学的管理和监督必须通过大学章程明确其权职范围和界限,不能以高高在上的恩赐心态随意而为。章程不仅规定大学办学行为,也规范政府管理大学行为。

  章程要重构行政权力与学术权力的关系。“中国大学的问题,根本原因是行政控制一切。”[34]因此,章程要明确行政权力与学术权力各自的职能使命,确立大学学生、学术至上和行政权力服务学生、学术的理念;要划分行政权力与学术权力的界限,廓清权力主体、事项范围,在制度设计上实现权力相对分离、事务相对区分、身份相对分开,从源头上避免“双肩挑”,阻断“利用行政手段获取学术资源,利用学术成就为行政加分”[35]的情形,让“学术归学术、行政归行政”,形成有机分工、相互制约的态势;要建立行政权力与学术权力沟通协商平台,减少因分歧、利益而起的矛盾,实现共同利益的最大化。

  中国大学长期形成的行政主导的管理模式有其深厚的历史、政治和文化根源,行政权力长期缺乏制度约束是主要原因。在全面推进依法治国的进程中,通过权力清单制度扎紧大学行政权力的制度“笼子”,尽管任重道远,但对于改善大学治理环境、完善大学治理结构、守护大学精神、回归大学本位,依然具有重大意义。

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(责任编辑:刘第红)
关键词:清单权力制度

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