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重点建设政策下的高等教育竞争机制与效率分析——兼论对“双一流”建设的启示

WWW.GDJY.CN  2018-01-25   作者:周志刚 宗晓华  来源:《高教探索》2018年第1期  浏览次数:0

  摘要:重点建设政策是我国高等教育领域的一项重要制度安排。文章借用“结构—行为—绩效”范式分析了重点建设政策对我国高等教育竞争机制与效率的影响。重点建设高校对优质高等教育资源的垄断及重点工程的身份壁垒降低了不同层级高校间跨界竞争的可能性,争取重点建设项目成为高校最快的发展途径,高校竞争因此异化为垄断地位导向的竞争,使高等教育偏离了系统目标,并诱致了同质化的“学术漂移”问题。同时,重点建设政策的不稳定性与不透明性导致资源倾斜投入的积极效果与资源依赖的消极影响并存,延缓世界一流大学建设的步伐。未来推进“双一流”建设应注意维护一流大学与一流学科建设之间的良性生态关系;引导高校分类发展,防止发生系统性“学术漂移”;同时,合理使用绩效拨款,防止过度行政依赖所诱发的规制效应。

  关键词:重点建设政策;高等教育;竞争机制;效率

  20世纪90年代以来,我国先后实施了“211工程”与“985工程”等重点大学建设工程,以及“优秀学科创新平台”、“重点特色学科项目”等重点学科建设项目,对我国高等教育发展产生了极为深远的影响。在《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)颁布的新背景下,分析重点建设政策对我国高等教育发展的影响,不仅有助于反思重点建设政策的实施成效,而且对“双一流”建设有重要的启示意义。目前学界对重点建设政策的研究往往只停留在对重点建设政策所产生问题本身的分析上,较少对问题产生的机理做深入研究。本文尝试借用产业组织研究领域的“结构—行为—绩效”范式(Structure—Conduct—Performance Paradigm,简称SCP范式),分析重点建设政策对我国高等教育竞争机制与效率的影响,试图揭示重点建设政策对我国高等教育的深层影响机制。

  一、重点建设政策对我国高等教育分层与区隔

  “SCP范式”(结构—行为—绩效)认为市场结构、市场行为、市场绩效之间存在着递进制约的因果关系,市场结构决定着企业的市场行为,而市场行为又决定着市场资源配置的绩效。“SCP范式”常被用于分析某一产业的市场结构对竞争机制与市场效率的影响。一般而言,高等教育市场不能称作完全意义上的市场,高等教育具有准公共产品属性,高校也不以盈利为目的,高等教育市场只能算作一种“准市场”(quasi-markets)。“高等教育市场是指以市场的方式配置高等教育资源,其基本特点是注重竞争,生产者与消费者之间存在交换关系。”[1]本文主要将高等教育当作一种具有市场特性的“准市场”来理解,在此意义上分析重点建设政策对我国高等教育市场结构的型塑。

  经济学意义上的市场结构是指各市场主体之间的相互关系,包括市场供给者之间、需求者之间、供给者和需求者之间的关系。影响产业市场结构划分的因素主要有生产厂商的数量、产品的差别程度、单个厂商对市场价格的控制程度、行业的进入与退出壁垒等。根据这些因素,可以将市场划分为完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头市场和垄断市场四种类型。

  我国的高等教育市场结构是由产权关系、隶属关系与高校重点建设工程等因素共同决定的。作为我国高等院校主体的公办院校,其办学行为与高校隶属关系及重点建设工程有着密切关联,而重点建设工程对高校办学行为与竞争机制有着最为直接的影响。“211工程”、“985工程”与普通本科、高职高专的层级划分方式相结合,形成了一种新的高等教育层级划分方式,将我国的高等院校划分为“985”高校、“211”高校、普通本科、高职高专四个层级。

  ·教育管理·重点建设政策下的高等教育竞争机制与效率分析

  总体而言,“985”高校、“211”高校形成了一种垄断性较强的稳定市场结构,而普通本科与高职高专则形成了一种竞争性较强的市场结构。“985”高校垄断着我国的最优质高等教育资源,在高等教育市场中处于绝对优势地位,而且数量非常有限,在全国或某一区域中处于寡头垄断地位。其他“211”高校垄断着某些地区高等教育市场或某些专业的高等教育市场,它们之间的竞争近似于一种垄断竞争。普通本科与高职高专院校在各自的教育层级中竞争较为激烈,其竞争结构接近于完全竞争市场。这种由重点工程的实施所形成的高等教育分层与区隔,对我国高校竞争机制与运行效率产生了极为深远的影响。

  二、重点建设政策下高校间的竞争机制与导向

  重点建设政策带来的资源投入的两极分化与分层机制共同作用,使不同层级高校间缺乏跨界竞争的可能性。高校难以通过自身努力获得发展,最快的发展途径便是争取重点建设项目继而获得相对于其他高校的垄断地位,高校竞争因此成为垄断地位导向的竞争。

  1.重点建设政策下的财政资源竞争

  “211工程”与“985工程”的实施提高了对重点建设高校的资源投入水平,同时改变了办学资源在各级高校间的分配机制。“为了解决建设重点大学经费的困难,曾经出现了一种所谓‘共建’的形式,即由中央教育主管部门与有关地方政府按比例向该大学投资。实际上,这是一种‘钓鱼’的办法,以此来挖下面的钱。”[2]地方政府必须为“211工程”与“985工程”的实施提供大量配套资金。然而,地方财政经费总量毕竟有限,随着高校重点工程的实施,地方政府对重点建设高校投入的增加必定会造成对作为我国高等院校主体的地方普通高校投入的相对减少。因此,重点建设政策的实施不仅意味着高等教育资源总量发生变化,也意味着高等教育资源在不同层级高校间的分配机制发生变化。这种分配机制的变化对重点建设高校显然是极为有利的,而对普通高校却会产生不利影响。

  重点建设政策对资源分配机制的影响不仅体现在专项资金的投入上,还体现在科研经费等的分配方面。相对于普通高校而言,“211”高校与“985”高校在科研经费获取上具有独特优势。“教育部披露的数据显示,2009-2013年的五年间,政府拨付的全国高等院校科研经费达到2647.69亿元,但其中的72%被112所‘211’和‘985’高校瓜分,剩下超过2000所高校只能分摊剩余的700多亿。”[3]入选重点建设工程为高校带来的不仅是专项资金的增加,还有争取其他资源的便利。“事实上,对不少进入相关工程建设的高校来说,直接来自工程的资金,其重要性早已比工程间接带来的社会资源低,后者不仅可以为学校带来资金,而且可以带来其他方面的收益,使得工程成为高校之间公平竞争的障碍。”[4]因此,重点建设政策的实施客观上使得重点建设高校与普通高校在资源竞争上处于不平等的地位,拉大了两类高校在办学资源上的差距。

  2.重点建设政策下的就业竞争与生源竞争

  1976年,经济学家弗雷德·赫希(Fred Hirsch)提出地位竞争的概念。地位竞争中的产品是地位产品,具有绝对稀缺与相互依赖的特征,即一个人对地位产品的投资,会减少其他人地位投资的价值。[5]高校间的竞争具有地位竞争的特性,一所高校对某一地位资源的获得会导致其他高校这一地位资源的流失,具有零和博弈的特点。由于“211工程”、“985工程”同时是种身份与地位的象征,入选“211工程”与“985工程”意味着一种地位产品的获得,而未入选则意味着这一地位产品的丧失。重点建设政策的实施使“211高校”与“985高校”进一步成为了中国高水平大学的代名词,而未进入重点建设行列的高校则被冠名为“普通高校”,继而在客观上对中国高校进行了分层与区隔,这种分层与区隔对高校在劳动力市场与生源市场上的竞争产生了显著影响。

  筛选假设理论(Screening Hypothesis)认为,教育的主要经济价值不在于提高个人的能力,从而提高生产率,而是对求职者的能力进行鉴别和筛选,以便雇主适当地为具有不同能力的人安排不同的职业岗位,以便人尽其才、各得其所。高等教育不仅仅具有提高人力资本的作用,同时具有筛选功能。接受过高等教育的人往往被视为具有更高的能力水平,因而更易被劳动力市场接受,这也是人们乐意接受高等教育的重要原因之一。

  “211工程”与“985工程”同样起到了人才筛选的作用,使得教育内部又多了一道筛选机制。重点建设政策的地位产品属性客观上对我国高校进行了分层与区隔,这种分层与区隔一方面为用人单位识别人才提供了便利,另一方面却加剧了就业市场上的不平等。“现在国内不少用人单位在招聘人才时规定只招聘‘985’、‘211’高校的毕业生,这是高校等级制的又一体现。这种以校取人是歧视非‘211’高校,排斥了绝大多数毕业生的就业权,显然是不公平的,也是违法的。”[6]这种现象使得普通高校毕业生在劳动力市场上处于不公平的竞争环境之中。

  劳动力市场上的竞争机制反过来又影响到生源市场,进一步增强了“211”高校与“985”高校对考生的吸引力,强化了重点建设高校在生源市场上的优势地位。有研究表明,“985工程”的实施对高校生源竞争有着显著影响。“在‘985工程’政策下,绝大部分最初生源质量排名靠前的‘985’高校维持了其优势,绝大部分最初生源质量排名靠后的‘985’高校提升了其生源质量排名,部分最初生源质量排名靠前的非‘985’高校逐渐掉出排名前列,而一些生源质量排名原本不相上下的高校因为‘985工程’而扩大了排名差距。”[7]“211工程”与“985工程”的实施客观上影响了高校在劳动力市场与生源市场上的竞争,使得普通高校与重点建设高校在就业竞争与生源竞争中差距不断拉大。

  3.重点建设政策的垄断地位竞争导向

  “211工程”与“985工程”的专项投入为重点建设高校带来了大量的有形资源,同时,重点建设工程客观上的分层作用使重点建设高校在生源竞争与就业竞争中处于优势地位,为其带来了大量的无形资源。这种有形资源的投入与无形资源的增加使重点建设高校的办学地位迅速提升。而且,“这种有形与无形资源不是暂时性的,而是具有连环性和累积性的,大学一旦获得这些资源就会进一步地获得更多,一旦失去这些资源就会失去更多,这在某种程度上形成了‘马太效应’,造成了大学的两极分化。”[8]重点建设工程的“马太效应”客观上拉大了普通高校与“211”高校、“985”高校办学实力的差距,使不同层级高校间缺少跨界竞争的现实可能性。

  “211工程”与“985工程”退出机制的缺失进一步成为不同层级高校间跨界竞争的制度障碍。“长期以来,我国高等教育重点建设没有建立竞争性退出机制。建国初期的重点高校制度、‘211工程’、‘985工程’都是政府主导,一旦入选,不会因绩效不高、业绩不好而被淘汰,除非下一轮重点建设政策调整而不能入选。”[9]重点建设工程退出机制的不健全甚至缺失使得“211”高校、“985”高校与普通高校间缺乏适当的流动机制,继而使不同层级高校间形成了一种身份壁垒,这种身份壁垒使得重点建设高校与普通高校处于迥异的发展环境之中。

  重点建设工程的身份壁垒使我国的高等教育市场亦出现了类似的市场分割现象。二元劳动力市场理论认为,劳动力市场被分割为主要劳动力市场和次要劳动力市场两大部分。[10]重点大学准入制度划分出两个不同的高等教育市场,制度内外的大学有着相当悬殊的社会声誉,制度内的重点大学就意味着高质量、高水平、较好的发展前景;而制度外的普通大学则意味着较低的地位、较差的声誉和黯淡的发展前景。[11]“211”高校与“985”高校垄断着我国的优质高等教育资源,在办学经费竞争、生源竞争、就业竞争等方面居于优势地位,类似于处于主要市场之中。普通本科与高职高专院校面对的竞争较为激烈,获取的办学资源却极为有限,在高校竞争中处于不利地位,类似于处于次要市场之中。

  重点建设工程的“马太效应”与身份壁垒相互作用,大大降低了各层级高校间跨界竞争的可能性。处于主要市场中的“211”高校与“985”高校纵使办学业绩一般,学校地位也不会受到大的动摇,而处于次要市场中的普通本科与高职高专院校纵使全力办学,也难以与主要市场中的高校竞争。在这种竞争机制之下,高校很难仅仅通过提升自身办学实力来获得发展,最快的发展途径是争取进入下一轮的重点建设行列或申请到其它新设立的重点项目,进而获得相对于其他高校的垄断地位。如此,高校竞争便异化为垄断地位导向的竞争。

  三、重点建设政策下高校运行效率与学术漂移

  重点建设政策是我国在教育资源相对紧缺的社会背景下发展高等教育的一种策略选择与战略行为。“在20世纪七八十年代,我国高等教育资源较为有限,在当时的历史条件下,利用有限的资源发展重点大学和重点学科是明智的选择。”[12]实践也证明,经过几十年的持续建设,我国的重点建设高校取得了跨越式发展。然而,重点建设这种制度安排在发挥“集中力量办大事”的制度优越性的同时,也产生了一系列问题,造成了高等教育系统效率的损失。

  1.重点建设政策下的非生产性寻利活动与X-非效率

  高校追求重点项目继而获取垄断利润的行为具有直接非生产性寻利活动(Directly Unproductive Profit-seeking Activities)的特性。“直接非生产性寻利活动”本质上是种通过从事直接的非生产性的活动来谋取利润的活动,这种活动虽能获取经济回报但却不生产能增进社会效用的产品和服务,反而造成了经济效用的损失。[13]高校争取进入重点建设行列的行为有别于正常的教学、科研、社会服务等生产高等教育产品的活动,虽然可以提高高校自身的办学地位,但归根结底是种高校间的零和博弈,只能为高校自身牟取利益,却无法带动我国高等教育整体质量的提升。

  而高校进入重点建设行列之后则由于垄断而存在着X-非效率(X-inefficiency)问题。X—非效率是由哈佛大学莱宾斯坦(Harvey Leibenstein)教授于1966年提出,用来反映大企业内部效率水平的理论。垄断企业在缺少市场竞争机制约束的情况下,就会放松内部管理和技术创新,从而导致生产和经营的低效率,莱宾斯坦称这种状态为“X-非效率”[14]。顶尖大学由于数量较少,面临的竞争压力本来较小,而重点建设政策的身份壁垒又加剧了这一问题,使顶尖大学处于一种垄断性的市场结构之内,隔绝了与其他高校的竞争。“为了进入‘985’名单,许多大学都进行了残酷的竞争,而一旦进入名单,似乎就进入了保险箱,一切资源获得就顺理成章了。”[15]我国高校在垄断地位的获取上竞争异常激烈,而一旦获得了垄断地位,由于缺少竞争刺激,高校便没有了持续提高效率的动力。因此,在这种制度安排下,重点建设高校垄断着优质高等教育资源,缺乏节约办学成本、提高办学资源利用率、促进科技发展的内在动力。总体而言,存在着资源配置效率低与科技创新水平低的问题。

  2.重点建设政策下的同质化“学术漂移”

  垄断地位导向的高校竞争使普通高校在办学定位上出现了“学术漂移”。1972年,伯吉斯(Tyrrell Burgess)对“学术漂移”一词进行了界定,将其定义为非大学的高等教育机构按照更接近于大学“面目”的方式来确定其活动实践的一种趋势。[16]由于政府确定重点建设高校的主要依据为学术标准,为了能进入重点建设行列,普通高校便自觉不自觉地按照学术标准来设定学校的发展前景。“随着国家‘985工程’、‘211工程’的成功实施,在具体的功利面前一些条件并不具备的学校纷纷提出了向一流大学、研究型大学或教学科研型大学迈进的目标。”[17]普通高校定位为研究型大学,使得我国的高等教育系统整体上发生“学术漂移”。

  高等教育“学术漂移”的直接后果是办学的同质化。鲍威尔(Walter W.Powell)和迪马奇奥(Paul J.DiMaggio)认为,有三种机制导致了组织同质化(isomorphism),分别为强制机制(Coercive)、模仿机制(mimetic)、规范机制(normative)。其中,模仿机制指当组织的技术难以被理解,组织目标模糊或组织所处的环境造成了象征性的不确定时,组织就有可能按照其他组织的模式来塑造自己。组织模仿的对象往往是同领域中被认为更具有合法性或更成功的相似组织。[18]为了能够获得更高的“合法性”,继而进入重点建设行列,模仿办学水平较高的研究型大学成了普通高校发展的捷径。高校办学模式趋同,加剧了我国高等教育的同质化问题。

  同质化的“学术漂移”同样影响了我国的高等教育系统效率。贝雷尔森(BernardBerelson)指出:“‘学术漂移’会导致高等教育资源利用的低效化,因为这些高校追求博士学位授予资格的目的仅仅是为了获得更高的声望,而不是为了满足学生和社会的实际需求,由此造成了教育资源的巨大浪费。”[19]由于高校办学的同质化,整个高等教育系统按照研究型大学的模式办学,高校人才培养以造就学术人才为旨趣,导致高校的人才培养规格趋于单一,难以满足劳动力市场多元化的人才需求。“一方面是‘过度教育’,另一方面是‘学非所用’,都将造成人才的极大浪费。它的直接后果是用人部门难于获得适用人才,而每年数以百万计的大学毕业生难于找到能施展才能的工作。”[20]“学术漂移”引致的办学同质化既影响了人力资源的有效配置,也造成了我国高等教育资源的浪费,加剧了高等教育系统的低效率问题。

  3.重点建设政策下的资源与行政依赖

  “211工程”与“985工程”是我国以重点项目方式投资高等教育的一个集中体现。“自20世纪90年代以来,政府部门对高校管理权力施予方式的调整中,最盛行的方式莫过于那种重点项目制度,即通过设立各种各样的重点项目刺激、调控高校的办学行为。”[21]除“211工程”与“985工程”之外,国家还实施了包含重点学科建设、重点实验室建设在内的多种重点建设项目。由于重点项目具有不稳定性,处于不断调整之中,高校为了获取重点项目,必须不断地积极争取。纵便是身份地位已经相对固定的“211”高校、“985”高校,为了争取到新设立的重点项目,并在重点项目调整中保持优势地位,也需不断关注重点项目的变动情况。而重点项目拨款机制的不透明性又加剧了这一问题,高校为了获得稳定的拨款,必须不断地“跑部钱进”。

  资源依赖理论(Resource Dependence Theory)认为,组织的最重要任务在于生存,组织生存的关键则是“获得并保住资源的能力”,为了获得所需的资源,组织必须与所处环境中的其他要素主体进行交易谈判。[22]我国通过重点项目制度对高校进行投资建设,这种方式在使高校获得办学资源的同时,也产生了对行政化路径的强烈依赖,进而使高校在政府的资源投入与对政府的资源依赖之间产生了巨大的“摩擦效应”。高校在获得政府大量投资,关注效率目标,致力于冲击世界一流大学的同时,也需不断关注资源目标,关注重点项目的调整,以获得制约组织发展的关键资源。对资源目标的过度关注使高校难以集中精力办学,参与高等教育国际竞争。因此,政府资源投入的积极影响与对行政资源依赖的消极影响相互作用,减缓了我国世界一流大学建设的步伐。

  四、重点建设逻辑与“双一流”建设政策选择

  重点建设是我国高等教育领域的一项重要的制度安排,具有历史延续性。在全国高等学校中确定重点高校,自1954年始至今,共进行了6次。[23]同时,这种重点建设政策也是多个国家的共同举措,比较有代表性的有德国的“精英大学计划”、日本的COE计划、韩国的BK21计划等。[24]虽然重点建设这一制度安排有其合法性与历史必然性,但正如上文所分析的那样,重点建设政策加剧了学校分层与不平等竞争,身份固化导致高校运行效率损失,垄断地位导向的竞争造成高等教育系统整体发生学术漂移。这些问题已为社会所诟病,导致重点建设逻辑产生了合法性危机,迫使政府对重点建设政策做出进一步的调整。“双一流”是对传统重点建设思路的扬弃,是对世界一流大学建设方式新的探索。在建设过程中,既需继承重点建设的有益经验,又要对重点建设政策存在的问题进行改进。

  1.维护一流大学与一流学科建设之间的良性生态关系

  “双一流”建设应处理好大学整体建设与学科建设的关系,既要发挥学科建设的基础作用,也要维护大学的学术生态。“双一流”建设意味着“大学发展模式的转变:由政府选择向大学竞争性发展转变”[25]。“211工程”、“985工程”是院校整体建设,学科处于垄断性的发展环境之中,跨院校的学科之间缺乏有效竞争。“双一流”建设坚持“以学科为基础”的原则,发挥学科竞争对大学发展的基础调节作用,通过一流学科的竞争促进一流大学的发展。同时,“以学科为基础”有助于引导高校调整学科结构,优化学科布局,增强办学特色,鼓励高校在优势学科领域冲击世界一流。

  然而,完全坚持“以学科为基础”却也可能存在负面影响。首先,在大学里,学科是局部,学校是整体。局部不能代替整体。“学校里有大量并不归属于某个学科的公共设施、基础条件和服务平台,更有学校的精神、风尚和文化,它们不能简单地用学科来代替。”[26]如果高校以学科建设代替了学校整体建设,则学科发展的支持系统将无法得到有效保障,最终会影响到学科的长远发展。其次,大学是个生态系统,各个学科相互依存,仅仅对某些一流学科进行支持可能会破坏高校的学术生态。随着《总体方案》的颁布,很多综合性大学开始大幅度削减一些缺乏竞争力的学科,一些知名大学例如中山大学、兰州大学等将教育院校裁撤。在这个过程中,学科间原有的关联、支撑生态可能会遭到破坏,造成学科结构的极度失衡。大学的发展需要各个学科相互配合,共生共荣,不能为了建设一流学科而对弱势学科进行随意裁撤。

  “双一流”建设包含一流大学建设和一流学科建设两大方面,在建设过程中应鼓励基于学科的高校竞争,发挥一流学科建设对一流大学建设的促进作用,防止将二者相互割裂。同时,需避免基于学科的一流大学建设对学术生态的破坏,既要重视一流学科建设,也需重视高校整体建设。政府可以根据高校一流学科的数量确定对各高校的资助额度,并将建设资金整体下拨给高校。资金下拨各高校后,由高校根据各要素对学校发展的贡献力度自主决定建设资金在不同学科间以及学科建设、师资队伍建设、基础设施建设等之间的分配比例。如此,既能发挥一流学科建设对一流大学建设的促进作用,也可保护高校的学术生态。

  2.引导高校分类发展,防止发生系统性“学术漂移”

  《总体方案》强调了“双一流”建设的竞争、绩效、动态、开放等特性,有助于破除重点建设工程的“身份固化、竞争缺失”等问题,有利于打破垄断地位,继而使高校垄断地位竞争引发的“学术漂移”失去根基。然而,“一流学科和一流大学建设,实际上是在树立标杆,这些标杆对其他学科和大学将会产生很大的影响,这种影响又可能削弱高等教育系统多样性的特色”[27]。高校如果盲目地以世界一流为“标杆”,则会再度出现“学术漂移”问题,甚至出现比“211工程”与“985工程”下更为严重的“学术漂移”。相比于“211工程”与“985工程”,“双一流”对我国高校的影响面更广,除了国家层面的建设项目之外,还有省级的建设项目,这为众多普通高校冲击世界一流提供了机会,也因此可能引起更大范围的“学术漂移”。必须采取有效的政策措施,防止“双一流”背景下的“学术漂移”。

  政府可以采取分类引导、绩效评估与财政拨款相结合的方式,推进“双一流”建设。研究型大学、应用型本科、高职高专应有不同的一流标准,应采取不同的建设方式。政府可以引导高校进行合理定位,对不同类型的高校构建不同的评价指标体系。对于定位为研究型大学的高校,应以学术标准对其进行考核,主要衡量高校原创性科研成果的产出与拔尖创新人才的培养质量。对于定位为应用型本科的高校,主要以应用性人才的培养质量与高校服务行业、区域经济社会发展的能力为考核标准。对高职高专院校,则主要根据职业技能人才的培养质量对其进行评价。同时,分类评估结果应与绩效拨款相挂钩,如此才能真正发挥分类评估的作用,引导高校进行合理定位。例如,如果一所高校定位为研究型大学,而其科研水平并不高,则其在研究型大学的评估指标体系中得分会较低,获得的绩效拨款也会较少。如果该高校重新定位为应用型本科,在应用型本科高校评估指标体系中得分较高,并相应地获得更高的绩效拨款,该高校则会自动选择定位为应用性本科高校。如此,高校便可以根据自身优势进行合理的办学定位。通过绩效评估体系的设计来引导高校准确定位,并根据评估结果进行绩效拨款,可以有效防止高等教育系统的“学术漂移”,并引导不同类型的高校在不同领域追求卓越、创造一流。

  3.合理使用绩效拨款,防止过度行政依赖及其规制效应

  “双一流”建设需创新资源投入机制,防止形成新一轮的高校对政府的资源依赖。政府推行重点建设政策的初衷为通过资源的集中投入,为中国顶尖大学冲击世界一流大学提供充足的资源保障。然而,在运行过程中,却加剧了高校对政府的资源依赖,使得资源投入的应有效益难以发挥。这与重点专项拨款在高校经费中所占比例过高,及重点项目的不稳定性与不透明性密切相关。

  “双一流”采取绩效拨款的方式进行投资建设。《总体方案》指出,要“创新财政支持方式,更加突出绩效导向,形成激励约束机制”。绩效拨款方式有利于唤起高校办学的质量意识,激发高校提高办学经费的使用效率。然而,“双一流”建设在按照“以绩效为杠杆”原则进行投资时,必须考虑到绩效评估及基于绩效评估结果的资金分配机制可能产生的负面效应。作为最先开展科研绩效评估的国家,英国高等教育拨款机构对大学已开展7轮科研绩效评估。经过近30年来的大学科研绩效评估,英国大学之前相对自治的学术场域已经遭受外部规制力量的干预、侵蚀和渗透。在这种新的学术激励结构下,学者要想在学术场域中生存和发展,就必须在科研评估中取得更好的绩效。这种“绩效主义”和“管理主义”笼罩的学术场域内,学者可能逐步失去选择研究主题、研究方法和研究进度方面的自由,更重要的是学者们追求学术、探求真理的动机日益被外在的、功利的激励机制所遮蔽。由绩效评估所带来的规制力量及其内隐的“理性的自负”,在一定程度上对于学术空间的持续扩展存在潜在的负面效应。[28]因此,需要注意绩效拨款的应用限度,合理地确定固定拨款与绩效拨款的比例,防止形成高校对政府及拨款机构的过度资源依赖,以免产生资源投入与资源依赖的“摩擦效应”。“双一流”建设应使高校在获得办学资源的同时,不为行政资源依赖问题所困。

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(责任编辑:刘第红)

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