析论国家科研项目经费管理的法律治理

  摘要:从科研项目经费管理的法治文本与司法实践来看,我国科研项目经费的管理与使用一直遵循“权力导向”的行政管控思路,且科研责任的法律制裁机制过于严厉,从而造成科研人员使用项目经费的刑事风险巨大。究其原因,主要是科研人员自由支配科研项目经费的权利保障过于抽象,且科研项目经费违规使用行为的多元法律追责机制不够明晰,造成科研责任的刑事制裁手段过于扩张化。据此,未来科研项目经费管理的法律治理路径,应当以科研权利保护目的为导向,通过革新科研项目经费管理的法律治理理念及对科研责任的法律制裁机制进行阶层化改造,以保障科研项目经费的管理迈向法治化的轨道前行。

  关键词:科研项目经费;法律治理;科研人员;科研权利

  近年来,关于高校、行政机关或科研机构中的科研人员套取科研经费的违法犯罪行为频频见诸于各大网络媒体[1]。从被关押3年多的原浙江大学副校长褚健刑满后出狱[2],到清华大学付林教授涉嫌贪污科研经费被提起公诉16个月后撤诉[3],再到被羁押5年多的院士李宁科研经费贪腐案近期被法院宣判等[4],套取科研经费犯罪案件引发了社会各界的高度关注,对于这些案件的处理也引起了理论界和实务界的争议和讨论。科研经费作为保障科研项目不断推进的重要物质基础,能否有效规范科研项目经费的管理与使用关涉科研领域的健康有序发展。因而,如何实施科研项目经费管理的有效法律治理,以实现科研权利保护的目的亦随之成为一个重要的议题。鉴于此,本文尝试从文本与数据考察入手,以法解释学为基础,以实证分析为研究方法,通过剖析科研项目经费管理的法治文本与司法现状,对科研项目经费管理的法治困境及其诱因进行深度剖析与检视,在此基础上提出完善科研项目经费管理的法律治理路径。

  一、文本与数据:科研项目经费管理的法治困境审视

  (一)科研项目经费管理的条文框架:“权力导向”的行政管控思路

  科研项目经费的管理与使用是一项综合性的治理举措,涉及多项事务间的协调与执行。长期以来,我国科研项目经费管理与使用的法治文本并未走出“计划”与“平均”的思维[5],存在“权力导向”的行政管控思路,具有明显的时代局限性和滞后性,造成科研人员的项目经费自由支配权得不到应有的保障。具体而言,科研项目经费的行政管控思路包含两层含义:一方面,科研项目经费的管理存在“重物轻人”的理念。一直以来,我国科研项目经费中的人力资本支出受到了严格的控制,一般只占到总支出的5~15%左右,且作为正式编制的科研人员不能领取到该费用。[6]近年来出台的一系列科研项目经费改革文件虽在一定程度上提高了这一比例,但正式在编的科研人员仍然无法直接获得本应享有的劳动报酬。如2016年《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发[2016]50号)规定:“对参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等均可开支劳务费,劳务费预算不设比例限制,由项目承担单位和科研人员据实编制。”从上述文件可以看出,目前国家科研项目经费支出的条目中并没有包括本应包括的、体现科研人员智力投入的劳动报酬。相对而言,国外发达国家科研管理机构在科研项目经费的支出条目中都规定了较高比例的人力资本费用,将科研人员的劳务费用列为科研项目经费的重点支出内容,从而保证了科研创新的质量。[7]反观我国科研人员的薪酬制度,根本不足以补偿科研人员为开展科学研究所付出的额外的、大量的时间与精力,因此,规定科研人员属于国家工作人员并不能从中提取劳务费的制度与科研创新规律相违背。另一方面,科研项目经费的使用存在“重管控而轻激励”的理念。当前我国科研经费的使用遵循的是一种“预算规范化的治理进路”,即科研人员使用科研项目经费的范围应事先列举明确且受到一定的比例限制。如2014年《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11号)明确规定:“科研项目申请单位应当按规定科学合理、实事求是地编制项目预算,各类科技计划项目的支出科目和标准原则上应与科研预算保持一致。”为改革上述弊端,2018年《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发[2018]25号)作出了一定的调整,在一定程度上赋予了科研人员更大的人财物自主支配权,不过形式意义大于实质意义,在科研实践中的价值极其有限,其主要原因是科研项目中的间接经费仍然存在一定的比例限制,过于注重绩效性经费的财政属性,缺乏结余经费的共享机制,科研人员的成果转化激励制度未能生根落地,未能从根本上体现科研贡献与收入分配完全对等的精神,科研分配的激励机制未能真正落实到位。

  总体而言,我国科研项目经费管理的行政管控模式将项目经费的公共财产属性置于法律治理的优先地位,对科研项目经费与行政管理经费在使用与监督上使用同样的管控模式,即都要受到行政主管部门的事前监督以及财务、审计等职能部门的事后监督。[8]在这种严格的行政管控模式下,关于科研项目经费管理的政策并未从根本上体现出科研权利保护目的的价值内涵,也造成了大部分科研人员采用“曲线救国”的方式违规使用了难以弥补的科研项目经费,导致科研人员从事科学研究的刑事风险不断增大,甚至游走于犯罪的边缘,致使无职称晋升压力的科研人员失去了开展科研活动的兴趣与动力,这是值得警惕与反思的。

  (二)科研项目经费违规使用行为的实务考察:科研责任的法律制裁机制过于严厉

  为了能够对科研项目经费违规使用行为的刑事司法实践有较为直观的认识,本文通过梳理科研人员因违规使用项目经费而犯罪的刑事判决文书,借此来探究科研项目经费违规使用行为的司法现状。笔者在“中国裁判文书网”和“无讼案例网”的“刑事案件”界面,以“科研项目经费”为关键词,共检索到168条记录,其中有110条记录与科研项目经费违规使用行为无关联,通过剔除无关联数据和重复数据,在检索范围内甄别有效样本文书54份(被告人数66人)。通过对样本文书的梳理发现,当前我国科研项目经费管理的法律责任制裁机制过于严厉,造成科研人员使用项目经费的刑事风险巨大。

  其一,从涉案主体来看,66名涉案科研人员中,具有一定职务级别的行政负责人有47人,占比71.2%;普通科研人员有19人,占比28.8%。事实上,对于普通科研人员来说,由于他们不具有违法性认识错误的可避免性,从而阻却责任,即行为人根本没有认识到违规使用科研经费行为违法的可能性,因此不可以对其施加刑责的苛难。[9]据此,对此类不具有违法性认识错误的普通科研人员动用刑事追责手段违背了刑法的谦抑精神,也形成了对科研秩序的不正当干预。

  其二,从涉案项目来看,66名涉案科研人员中,有8名人员因为违规使用横向科研项目的经费而受到刑事追责。一般而言,纵向的科研项目经费来自于国家财政,属于国有财产性质无需质疑,因此科研人员违规使用纵向项目的经费受到贪污罪的刑法评价无可厚非。然而,横向项目是指企事业单位作为课题的发布者,提供经费资助科研活动的行为,可以视为企事业单位与科研人员之间的一种特殊合同,属私法契约范畴,应受民法的规制与调整,可以将其理解为“花钱买科研成果”。亦即,只要科研人员按合同要求完成科研成果,发布单位提供科研项目经费,即视为合同履行完毕,因此科研人员违规使用横向项目经费的行为应当通过民法予以规制,勿需承担刑事责任。据此,对违规使用横向项目经费的科研人员进行刑事追责造成了刑法不合理地强力介入本属于民法规制的领域,人为地扩大犯罪化的范围。

  其三,从辩护情况来看,66名涉案科研人员中,有40名科研人员作无罪辩护,他们认为自己没有非法占有的故意,因此其违规使用科研项目经费的行为不构成犯罪。事实上,在科研活动中,大部分科研人员都普遍存在一种这样的认识,即科研项目经费在自己手上,只要能够按照要求完成预定科研成果,至于科研项目经费怎么开销那是自己的事情,并不认为违规使用或变相使用科研项目经费是违法犯罪行为。然而,现行的科研项目经费管理制度仅重视保障科研项目经费的公共财产属性,而缺乏对科研项目经费自由支配权利的保障机制,严重阻碍了科研人员正当使用项目经费的行为,导致那些貌似违规使用经费实为变通合规使用经费的科研人员受到了刑事追责。

  二、除魅:科研项目经费管理法治困境的诱因探究

  从上述法治文本与实务考察来看,当前我国科研项目经费的管理与使用一直遵循“权力导向”的行政管控思路,造成科研项目经费的自由支配权得不到有效的保障,致使科研人员使用项目经费的刑事风险巨大,不利于科研活动的健康有序发展。究其原因,主要是科研项目经费的自由支配权利界定过于抽象以及科研责任的法律追责机制过于严厉化,导致刑事法律单边规制科研领域的功能产生异化。

  一方面,作为科研思想自由与科研规律承载的科研项目经费自由支配权,应当是科研项目经费管理的重点保护内容。然而,从当前科研项目经费管理的法治文本来看,科研人员自由支配项目经费的权利保障过于抽象。一是从科研路线的自主决策权保护来看,我国相关的立法规定只总括性地强调了科研人员从事科研自由的权利特征,并没有进行具体的细化,导致其立法内容太过于抽象。如我国《宪法》和《科学技术进步法》皆明确规定了科研自由权是作为公民的基本权利而存在的①。然而,对于科研人员在科研过程中到底具有哪些自主决策的权利,尤其是当科研自主决策的权利与科研项目经费的行政管控权力发生冲突时,应如何规范与协调,优先保护哪种利益?上述立法条文并未作出详细的规定,也没有相应的实施细则,导致科研路线自主决策的权利保障“虚置化”。[10]二是从科研项目经费的自主使用权保护来看,根据我国《预算法》的规定,目前我国科研项目经费的使用仍遵循着“立项管理——预算编制——资金拨付”的预算规范化治理进路,这一方式虽然有利于国家实现对科研项目经费使用的有效管控,但却无法有效优化科研项目经费的使用功能配置。实践中,科研财政预算编制的设置一般采取“列举+兜底”式,将设备购置费、租赁费、会议费、材料费、差旅费、劳务费等科研费用囊括在内,然而却无法也不可能穷尽科研活动的全部支出需求,由此导致部分与科研活动密切相关的开支无法反映在预算科目之中,继而不能从中报销,那么这部分费用该由谁来承担?[11]由于科研项目经费使用的法治文本规定得过于刻板,导致科研项目经费的自主使用权利与国家行政管控权力存在着无法协调的矛盾,不仅造成科研项目经费的自主使用权受到限制,削弱了科研自由保障的本源基础,更是造成科研劳动报酬权、科研产出奖励权等一系列科研权利无法得到有效保护,大大降低了科研人员从事科研活动的积极性,同时也极易诱发科研人员违规使用项目经费的现象发生。

  纵观域外发达国家的科研立法体系,其科研领域的立法规范中关于科研经费自由支配权的精神体现得淋漓尽致,例如德国国家科学基金会就尤其注重项目经费管理中人力资源的重要性,在科研管理中重“人”轻“物”,充分保障了科研人员自由支配经费的权利。[12]美国科研人员在申报科研项目时享有充分的科研路线自主决策权,在科研项目的评审环节中,评审专家更看重该项目对于学科推动与发展的价值,而不会受太多现实因素的影响。[13]然而,反观我国科研项目经费管理的法治文本,无论是与科研项目经费相关的立法条例还是规范性文件,都无法体现出保障科研项目经费自由支配权的精神要义。如前所述,我国《宪法》与《劳动法》均赋予了劳动者有获得劳动报酬的权利,然而现行的科研项目经费管理制度却未认可在编在岗科研人员可以从科研项目经费中提取劳动报酬的权利。正如有学者指出:“这种形式上不合理的科研项目经费预算结构,与国家鼓励科研人员科技创新、尽力投入智力劳动的精神是相违背的,甚至可以说是对科研人员及科学技术、智力创造的一种歧视。”[14]申言之,现行科研领域的规范性文件更多强调的是对科研项目经费之公共财产属性的保护,而对于科研路线的自主决策权及科研项目经费自主使用权的保护却流于形式,这便造成科研实践中国家通过“官僚式”的层级管控科研人员的经费使用与支出行为,更易激化科研人员与科研管理机关之间的矛盾,极大地减损了科研效率。

  另一方面,从科研项目经费管理中的法律追责机制来看,当前对于科研项目经费违规使用行为的多元法律追责机制不够明晰,造成科研责任的刑事制裁手段过于扩张化。具体而言:第一,我国《预算法》第96条规定,对于科研项目经费违规使用的行为,符合其他法律规定的,应当从其规定,构成犯罪的需要追究刑事责任。在此基础上,《科学技术进步法》作出了进一步的规定,即若违反本法规定,其他法律、法规规定行政处罚的,依照其规定;造成财产损失的需要承担民事责任;构成犯罪的,需要依法追究刑事责任。这种立法模式虽然利于人们直观理解和把握科研项目经费违规使用行为的法律制裁整体状况,但是上述立法条文过于笼统含混,即该立法规定将行政处罚、民事处理和刑事制裁放在一起规定,容易模糊民事、行政与刑事追责之间的边界,从而增加了立法的模糊性,导致对科研项目经费违规使用行为的民事责任、行政责任、刑事责任三者之间的规制界线不明确,从而造成刑事法律单边规制科研领域的功能产生异化。第二,实践中司法机关对于科研人员违规使用项目经费构成犯罪的解释,未予以严格的限制。目前,最高人民检察院颁布的《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》(高检发[2016]9号)(以下简称《意见》)是司法机关在审理科研人员违规使用项目经费案件时定罪量刑的直接依据,对于规范科研项目经费的管理与使用发挥了重要的作用。《意见》规定,科研人员违规使用经费构成犯罪的实质是以申报科研项目为名,实际上并未开展科研创新活动,从而骗取与挥霍国家大额科研项目经费的行为。因此,科研人员违规使用项目经费入罪的要件实际包含两个方面:一是以科研创新为名实际上并未开展科学研究活动;二是采取欺骗手段套取大额经费。然而从已经发生的刑事案例来看,大部分违规使用科研项目经费的行为并不具备这两个特征,但是司法人员还是对违规使用项目经费的科研人员追究了刑事责任,反映出科研项目经费管理中的法律制裁过于严厉化的趋势。实际上,科研人员违规使用科研项目经费现象的产生,与目前我国科研项目经费管理中科研权利保障机制的缺陷存在显著性的关联。因此,一律动用刑法手段规制科研项目经费的管理与使用不能从根本上解决科研项目经费滥用的问题,在一定程度上反而会阻碍科研创新活动的健康发展。第三,在犯罪圈的划定上,体现为司法机关未充分考虑到科研领域的特殊性,对于违规使用项目经费的科研人员基本上都追究了刑事责任。如前所述,在涉案的科研人员中,科研行政负责人占比71.2%,普通科研人员占比28.8%,这在一定程度上说明实践中司法机关不但对担任行政职务的科研人员定罪并判处了刑罚,而且对于情节较轻、危害一般的普通科研人员也进行了入罪处理,即司法机关对科研人员定罪量刑时没有体现出区分情况慎重对待的原则。根据《意见》规定,司法机关审理科研贪腐刑事案件时,应当将科技创新和科学研究工作的特殊属性予以慎重考虑,区分公务人员与科研人员之间、公务管理活动与科技创新活动之间的差别。在科研活动过程中,因科研人员存在着具有行政职务与非行政职务之区分,或课题负责人与一般成员之区别,因此,在追究违规使用项目经费的科研人员责任时,也应区分情况采用不同的制裁方式。然而,已经发生的刑事案件表明,司法实践中法官还是没有完全实现对情节较轻、危害一般的普通科研人员作“免刑免罪”之处理。[15]申言之,在审理违规使用科研项目经费案件时,司法人员并未考虑到科研领域的特殊性,在定罪时也未能做到区别情况分开对待,将一些情节轻微、危害不大的科研纠纷案件升格为刑事案件进行了处理,这在一定程度上反映了科研项目经费管理中的刑事制裁体系过于扩张化,未能采用多元化的法律制裁措施来实现科研项目经费管理中法律制裁机制的最优化配置。

  三、重构:科研项目经费管理法治困境的破解路径

  以科研权利保护为目的,优化科研管理制度提升科研绩效,是当前我国科研管理政策改革的趋势,并且还在进一步发展,这是不争的事实。2019年《政府工作报告》更是明确指出应当给予科研人员更多的信任和科研项目经费自由支配权。[16]在此背景下,重构以科研权利保护为目的的新型科研法治文本,全面维护科研人员使用项目经费的自由支配权,构建多元化的科研责任法律制裁机制,实现科研治理由“政策之治”迈向“法律之治”,理应成为未来科研领域法治改革的重点方向。

  (一)革新科研项目经费管理的法律治理理念

  在科研权利保护目的的理念下审视传统的科研项目经费管理规定,可知科研项目经费管理的法律治理理念有待重塑与革新,与科研权利保护目的相对应的科研项目经费自由支配权利体系有待重构。

  首先,应当避免对科研项目经费的公共财产属性作“过度保护”。从域外经验来看,西方发达国家在科研项目经费管理中一直强调科研人员对于项目经费的自由支配权。如德国科研领域实行以知识价值为导向的分配策略,使科研待遇与科研项目经费相挂钩、科研项目经费为科研活动所服务。[17]美国对于科研管理的工作,就以为科研人员从事科学研究提供良好的制度环境为核心,以“服务学术”为重点,使行政权力“越位”的部分“归位”,保障科研权利得以充分实现。[18]据此,我国科研项目经费管理的法律治理理念也应当体现在科研项目经费自由支配权的保护目的上,而不是强调对科研项目经费公共财产权的过度保护。当前,科研人员违规使用项目经费行为的主要成因是多方面的,其中科研项目经费的公共财产保护属性与科研项目活动的不确定性存在着无法协调的矛盾是主要的根源。因此,这就要求在科研项目经费管理的法治化进程中,要以科研权利保护目的为本位,限缩科研项目经费的公共财产属性保护。

  其次,明确科研项目路线的自主决策权。在当前的知识经济年代,强化科研路线自主决策权的保护是科研领域顺利推进的主旋律,是国家在遵循科研活动本身所固有的规律性和特殊性基础上赋予科研人员的根本性权利。[19]如所周知,科研项目路线自主决策权是科研人员进行科研活动、探索真理的必备性条件,是为一个国家创造一个积极科研氛围的关键所在。[20]因此,科研项目路线自主决策权作为科研人员的基本权利,国家在动用公权性质的权力来规范和干预科研人员的科研路线自主决策权时,保持刑法制裁的谦抑性更是其中最为关键的一环。目前的问题是,由于我国长期秉承僵化的科研预算规范化治理进路,造成科研项目经费的管理与支出完全不能反映科研活动的实际所需,以至于科研人员使用项目经费时不是按照科研项目真正所需进行花销,而只是按照已编制好的“预算条目”被动“编造”预算,从而导致科研人员通过变相使用科研项目经费以弥补科研项目经费支出漏洞的目的,进而引发科研人员因违规使用项目经费而被追究刑事责任的案例呈高发态势。所以,科研项目经费管理法律治理理念革新的重点是明确科研项目路线的自主决策权,增强科研项目经费使用的灵活性与弹性空间。唯有如此,才能使科研项目经费管理的法律制裁机制回归科研不确性的规律,并保障其科研权利的本质。

  最后,强化科研项目经费的自主使用权保障。前文已述,科研实践中,由于科研项目经费相关法治文本的刻板规定,导致科研人员在获得科研资助时,因不合理的管理制度导致科研项目经费自主使用权受限,严重削弱了科研自由权保障的本源基础。据此,强化科研项目经费的自主使用权保障至少需要改革如下四项内容。一是简化科研预算流程,保持总预算不变,将直接费用预算调整为课题负责人(申请)—— 所在二级单位(审批)——科研部门(合理性审批)——财务部门(合规性审批),缩短繁冗的科研预算流程和报销程序,让科研人员从繁琐的报销审批程序中解脱。二是放宽科研项目经费使用比例的限制。针对现行科研项目经费严格按照预算使用的刻板制度,应落实好2019年《政府工作报告》的指示精神,开展项目经费使用“包干制”改革,对于科研项目经费的具体使用事宜交由科研团队自主决定。[21]三是落实科研产出绩效的奖励权。科研产出绩效的奖励权作为国家对科研成果产生质量的认可,对于激发科研人员的科技创新能力有着深远的影响。对此,在科研项目经费的管理与使用中,应当根据科研绩效的产出灵活调整科研项目间接费用的比重,从比例上取消对科研绩效支出的限制,根据科研人员的实际贡献价值来发放绩效奖励,以达到多出成果、出好成果的目的。这就要求国家在落实科研绩效奖励时,不应对科研项目经费的间接费用预设固定的比例,科研项目负责人有权根据课题组成员的科研产出贡献进行一定比例的调整,切实保障科研人员对科研成果产出奖励的控制权,达到加速科研成果转化为生产力的目的。[22]四是提升科研管理机构的服务质效,提高科研项目经费下拨的效率,提升科研时效性;同时引入人工智能技术开发科研项目经费自助报账投递智能机器,使科研人员的报销单投递不再受时间、地点与内容的限制,提升科研项目经费的使用效益。

  (二)科研项目经费管理中法律追责机制的阶层化改造

  通过前述考察发现,科研项目经费管理的规范性文件对于科研责任法律追责机制的表述过于笼统含混,极易造成司法资源的浪费及刑事制裁的过度扩张。据此,未来科研项目经费管理的法律治理路径,应当根据科研经费违规使用行为的社会危害性及科研人员的人身危险性等因素,制定阶层化的法律追责机制,即构建“以民事与行政法律规制为主、刑事制裁作为最后手段”的多元法律制裁体系。

  1.构建以“民事、行政法律规制为主”的法律追责机制

  通过前述样本考察发现,基本上所有违规使用科研经费的刑事被告人都以贪污罪定罪处理,这种不考虑科研领域特殊性与现实状况的法律评价有时并不恰当。[23]因为科研人员参与科研活动的法律基础是科技项目合同,履行合同的过程并非属于执行公务活动,故而属于民事合同的范围,应当属于民法规制的范畴。当然,由于科研经费属于科研主管部门的管控之下,所以科技项目合同又具有行政合同的性质,科研主管部门可以同时要求违规套取科研经费的科研人员承担一定的行政责任。据此,在科研项目经费管理的法律治理中,应当树立以“民事、行政法律规制为主”的法律追责机制,从而保障科研项目经费的管理迈向法治化的轨道前行。

  具体而言,科研人员从事科学研究的活动是指国家或企事业单位采用技术服务合同或科技服务合同的形式将某项科学研究任务交由指定科研人员进行开发与研究的过程。所以,科研活动的整个过程均是遵循并履行科技服务合同的客观活动过程,所有的权利和义务均源于科技服务合同中的明确规定。正是基于科研活动这种以“合同”为本位的特点,科研人员在申报课题项目时,一般会事先签订科技计划项目合同书,一旦科研人员在合同上签字,就承诺了双方应受科技合同中相关条款的约束。此时,科研项目经费作为科研人员从事科研活动的“对价”而存在,即使科研人员违规使用了科研项目经费,也不能被视为侵吞国有资产,因为使用科研项目经费的手段正当或不正当,只是违反了科技服务合同的规定,应当受我国《合同法》的规制,承担民事上的违约责任,谈不上负担刑事上的责任与义务,更不可能被刑法中的贪污罪所评价。于此,对于科研项目经费违规使用的行为,通过追究合同法的违约责任即可达到规范科研秩序的目的,如此做法既有立法支撑也有政策上的支持。一方面,我国科研申报项目书具有合同的性质,其关于主体的权利义务主要包含两个方面的内容。一是规定了科研活动的具体任务、内容以及周期等安排;二是规定了作为“对价”的科研项目经费金额及拨付程序等内容。因此,针对科研项目经费的使用而言,作为科研活动发包方的行政部门将科研项目经费的管理与使用权完全通过科研合同委托授权给科研人员,所以对于科研项目经费的管理与使用应严格受科研合同的约束,倘若出现科研人员违规使用科研项目经费的情况,便构成合同违约,应根据《合同法》的规定要求其承担违约责任。[24]另一方面,从近几年中央与地方出台新的科研政策来看,科研法治政策改革释放出“以契约为基础的科研权利运行机制,赋予科研人员更大的人财物自主支配权”等法治信号,这些均成为此后科研项目经费管理中法律治理的重要依据所在。[25]如2019年《政府工作报告》指出的“项目经费‘包干制’改革试点,由科研团队自主决定使用”就体现出了一种对科研自由、科研权利本位的价值追求。为此,基于科研政策的必要性考量,对科研项目经费违规使用的行为按照“契约精神”追究其民事责任既有正当性又有合理性。

  需要指出的是,从课题发布单位与课题组之间的委托关系角度来看,科研项目分为横向与纵向两种类型。所谓横向科研计划项目是指企事业单位作为课题的发布者,提供经费资助科研活动的行为,属于民法契约范畴。而纵向研究计划项目是指由各级政府指定的、由科研主管部门立项的、代表政府的课题类型,是为实现国家科技计划与完成特定科研项目而订立的行政合同[26],同时科研人员通过纵向科研计划项目合同获得的科研项目经费都要进入国有单位进行统一管理和使用,所以纵向科研计划项目合同同时具有民法契约与行政合同的双重属性。根据行政法的法律关系,行政合同的一方当事人若出现违约行为(如科研人员不按科研计划合同规定使用科研项目经费),则不但违反了合同法的规定,也同时构成行政法意义上的违法行为,此时科研主管部门为了维护社会公共利益的实现目的,可以将科研项目经费违规使用行为认定为行政违法行为。亦即,可依据《中华人民共和国行政处罚法》对违规使用经费的科研人员追究行政责任,如使用警告、罚款、剥夺技术职务、责令改正违规使用科研项目经费的行为、撤销科研项目和限制再次申报科研项目等行政制裁措施。[27]当然,对科研人员的行政追责与民事追责并不冲突,可以同时要求违规使用项目经费的科研人员承担民事责任和行政责任。

  2.科研项目经费违规使用行为以追究刑事法律责任为最后手段

  刑法是穷尽其他法律手段之后的补充法,拥有国家强制力作为保障,这决定了其谦抑性的特质。如果司法机关将一些本可以通过民事途径或行政处理的科研项目经费案件升格为刑事案件进行处理,则不仅违背了刑法谦抑精神,也形成了对科研秩序的不正当干预。如前所文,科研人员违规使用科研项目经费行为的成因非常复杂,因此刑法的介入与治理应该持理性、谨慎甚至宽容的态度。不可否认,对于恶意套取项目经费或违规使用项目经费金额巨大的科研人员或课题组负责人,使用刑法的制裁措施可以起到一定的威慑效果。但与此同时,也应该看到刑法制裁的负面效果,即刑法无须对于所有违法行为均以刑罚为之,倘若只动用刑事司法的制裁措施,则存在两个方面的问题。一是法律治理的目的是规范科研项目经费的管理与使用,而不是单纯追究其刑事责任;二是科研人员违规使用科研项目经费行为并不是仅靠刑法的规制就可以完全杜绝的。[28]

  据此,本文主张,刑事法律制裁作为最严厉的一种制裁措施,决定了科研项目经费违规使用的行为应当以追究刑事法律责任为最后的、不得已的手段。申言之,对科研人员违规使用项目经费行为进行刑事追责的前提条件必须是套取科研经费数额巨大且造成较大的社会危害性,以及情节特别恶劣、人身危险性较高的具有一定行政级别的科研人员或课题组负责人。关于这一主张的进一步理由是:其一,相对于一般科研人员来说,无论是从生活圈、行为状况还是从被侵害的规范特性等方面,具有行政职务的科研人员或者课题组负责人具有违法性认识的可能性较高,故而责任阻却的力度就小的多。[29]因为一般科研人员平时主要从事教学工作和活动,其接触的圈子较小,尤其是从事理工科和医科的科研人员平时很少接触法律知识②,科研人员普遍认为套取本应属于自己的课题经费是正常行为,不属于违法乃至犯罪行为;并且套取科研经费行为被评价为贪污罪往往需要相应的前置性法律规范,而一般科研人员往往只钻研于自己的学术领域,不可能了解深奥的法律知识及法律规范问题;此外,一般科研人员都是将与科研活动没有关系或者关系不大的费用作为科研费用予以报销,由于科研活动的不确定性及科研预算的不合理性,到底哪些费用与科研活动相关以及如何报销费用很难作出准确的判断。其二,违规套取巨大数额的科研经费时,需要编造大量的虚假合同、虚假账目及虚假发票,相对于普通的小额经费报销来说,具备正常智力的人都应该能认识到该行为具备一定的刑事违法性;并且违规套取几百上千万的大额科研经费的刑事违法性是显而易见的,如果司法人员认定违规套取大额科研经费的行为不具有违法性认识错误的可避免性恐怕难以服众。其三,2016年最高检在《意见》中明确规定了要依法打击严重危害创新发展的犯罪,尤其强调对于以创新为名实为骗取国家大额科研经费的行为,应当作为刑事制裁的重点对象。因此,对于极少数违规套取大额科研经费且情节恶劣的行为,或以科学研究为名实为骗取或挥霍国家拨款的科研经费的行为,可以对其进行刑事责任追究,以达到规范科研秩序的目的。

  注释:

  ①我国《宪法》第47条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”《科学技术进步法》第3条规定:“国家保障科学技术研究开发的自由,鼓励科学探索和技术创新,保护科学技术人员的合法权益。”

  ②前述样本文书显示,工医项目是科研贪腐犯罪的高发领域,从涉案项目的学科分布情况来看,工科数量占比50.7%,医科数量占比25.4%,工医项目合计占比76.1%,这说明工医项目是套取科研经费犯罪的高发领域。

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责任编辑:陈志萍