大学学术自治与科层制的冲突与平衡——基于中国大学治理结构的分析

  摘要:将大学学术自治与科层制置于大学治理结构视角下理解,两者的关系代表着学术权力与行政权力的运作。学术自治与科层制的平衡共存是现代大学运行的准则。在中国大学治理结构中,资源依赖、制度嵌套下政府对大学的“单向性”主导强化了科层制,功能替代、利益追逐下学术组织对行政级别的“依附式”关系弱化了学术自治。超越学术权力与行政权力的冲突对立,实现学术自治与科层制的良性互动,可从四个方面尝试解决:采用竞争性资源配置方式;行政权力法治化;学术自治在基层学术组织的制度化、程序化;决策权力结构中充分体现教授治校。

  关键词:学术自治;科层制;大学治理结构

  大学治理主体的职责权限关系构成大学治理结构,其中权力关系是关键[1],学术权力与行政权力关系是核心权力关系。从中世纪大学行会式的学术自治开始,学术权力作为大学组织的传统力量,彰显大学组织的学术属性。大学由象牙塔走向社会中心,行政权力作为大学学术支撑系统的管理力量,赋予大学科层性质,追求工具理性的科层制不断强化大学组织内外部的行政管理。学术权力和行政权力是大学组织历史演进的产物,是现代大学运行不可或缺的组织要件。因此,在组织设计和权责安排上理解学术权力与行政权力的共存关系,分析当前科层制强化与学术自治弱化的冲突根源,平衡大学治理结构中学术权力与行政权力的关系,是高等教育内涵式发展不可回避的现实。

  一、大学学术自治的历史发展与实质理解

  (一) 大学学术自治的缘起与发展

  13世纪被授予特殊自由和特权的学生组织(博洛尼亚大学)或师生组织(巴黎大学),被称为大学馆(stadium generale),这种行会团体形式为高等教育的组织形式奠定了基础。[2]现代大学与中世纪大学一脉相承,学术自治作为大学组织的精神遗产始于中世纪大学。“任何类型的大学都是遗传和环境的产物”,中世纪大学也不例外,它是其社会环境的组成部分、具体体现。最初的大学与城市的其他行业一样具有行会性。[3]作为学术共同体的大学,其专属的学术自治,借鉴于中世纪欧洲的城市自治和行会自治。学者行会时期的大学,学术自治源于大学学术组织内部,它的提出限于大学组织内部的学术事务,这种学术领域的自治基于一种学术性的专业判断。其中执教许可证(licentia docendi)是行会式学术自治的核心,学术领域的知识权威赋予大学确认教师和相关行业从业者资格的特权。

  凭借学位授予的教育模式,行会式的大学组织成为中世纪欧洲社会的智力机构。特许状(charter)是大学自治被当局认可的标志,它使大学组织获得来自宗教和世俗政治的身份认同。[4]自此,大学组织体系完成由自发性、单一性、非学术性行会向授权性、联合性、学术领域性行会系统的过渡,学术自治使大学成为独立于教权、王权的第三种公认权力。此时,在大学内外部关系上,学术自治限于大学整体的对外自治,大学作为一个组织不完全自治也不完全受控。

  在我国,民国时期学术自治作为一种大学理念和大学制度引入。1912年《大学令》本着教授治校的宗旨,在中国高等教育史上第一次以政府法令的形式赋予教授管理大学的权力。1929年《大学组织法》改大学组织结构为系科制之后,彰显学术自治的制度形式——教授会,以固定会议制度方式影响学校、学系层级的决策。此时,学术自治关联大学治理的基本权力结构与组织形态。

  (二) 大学学术自治的实质理解

  大学是研究、传播高深学问的场所,知识生产和再生产是大学机构经久不变的社会功能。对于学术自治的理解,要立足于大学是学术性组织这一基本认识。阿什比从大学整体角度指出,按照大学自身内在逻辑,大学是在它所能利用的资源范围内,按照教师的意志发展。[5]插手干预大学“应以学者们的手为主”,让大学免于受到非学术的干预。所以,大学学术自治内涵是对整体大学机构(团体)而言,而非学者个体。按照实质性自治和程序性自治的划分,理念层面上的学术自治,从组织定位和组织目标上回答大学“是什么”的问题;制度层面上的学术自治,从大学组织结构和组织权力的制度安排(方式、手段)上回答学术性组织如何做决策的问题。[6]诚如伯顿·克拉克《高等教育新论——多学科的研究》中的组织观点所言,大学是底部沉重(bottom-heavy)组织,思想群体在基层工作占有权力位置。大学学术自治一定程度上彰显存在于大学整体和大学基层学术组织的学术权力运作。

  二、大学科层制的理性限制与功能失调

  (一) 科层制——最符合理性的行政管理类型

  “科层制”,又称官僚制(bureaucracy),德国社会学家马克思·韦伯认为科层制是最符合理性的行政管理类型。韦伯将“理想类型”(ideal type)作为认识社会学的方法,他对科层制理性化的研究,也是分析“纯粹形式”科层制在组织、功能方面的合理性。他指出科层制为“价值中立”(value free)的概念,工具合理性是科层制行政管理不可避免的。工具合理性关乎不同事实之间的因果关系,强调手段和程序方面的形式理性,科层制的行政管理必然具有从形式上表达和区分的结构[7],通过“形式制度法规确定组织机构的管辖范围,规定组织机构内的权力分布,把每个职位与责任联系起来并为履行职责建立规则秩序”。

  以知识为基础的科层制行政管理强调“技术至上”的优越性。具体来说:(1)职位设置呈等级序列,自上而下层级监督,按规则确定权限和职责,使组织完善化。(2)各项活动遵照制度法规进行,使组织活动制度化。(3)专业性、技术性专家从事管理活动。(4)不同层次的职位构成工作关系,无涉私人感情。[8]所以,实施科层制行政管理的组织体系,必然是法理型统治的理想类型,形式法规、制度被普遍使用,排除传统型与卡里斯马型合法统治中的个人价值判断与偏好,进而达到组织管理“效率首位”的目的合理性。

  (二) 科层制引入到大学组织及其功能失调

  行政管理(官僚制)在最大可计算角度上的高度合理性使科层制管理在现代社会组织中得到推广。[9]大学组织作为现代社会的重要机构,科层制也早已成为大学组织管理的基本方式。美国学者斯特鲁普从高等教育内部寻找高等教育系统引入科层制管理方式的原因,总结为三点:院校规模不断增大、院校结构日趋复杂以及大学负担更多功能。[10]诚然,伴随知识生产模式的转变和高等教育大众化,大学组织规模扩大、结构变得复杂,追求效率、分工和规则的科层制是有益于大学组织管理的。大学组织由象牙塔走向社会中心,不再单单是洪堡定义的坚守“寂寞与自由”组织理念的高等学术机构,还需处理学术事务之外人事、财务、服务等行政事务。兼具学术性和社会性的大学组织,完全独立于国家、独立于经济生活是不可能的,大学需要行政体系的外交功能。传统的大学学术自治权力需要将大学日常管理的权力让渡给行政权力,此时,大学行政权力从大学内部管理发展起来,并形成“政府-校-院-系”科层式层级管理结构,科层制代表着存在于大学与政府之间及大学内部各层级组织的行政权力运作。

  在当代中国,科层制这一中性概念往往被误解为不利于大学组织发展,原因在于科层制嵌入大学组织后的功能失调。科层制是诱发官僚化和行政化的温床,“行政权力通吃”使科层制与大学组织本质属性(学术性)相冲突。在大学外部关系上,府学关系呈上下级关系,政府和教育主管部门的行政化管理延伸至大学组织内部;在大学内部关系上,科层制适用的决策范围没有厘清,学术单位、学术成员间的关系呈科层式,导致行政权力挤压学术权力。

  三、学术自治与科层制在大学治理结构中的冲突分析

  学术自治和科层制是现代大学权力运行必不可少的制度设计和运行规则,学术自治属大学组织的自发秩序,科层制属大学组织发展需要的人为设计秩序。[11]学术自治代表学术权力,其扎根于学科和专业,具有松散性和自主性,被在学科和专业具有绝对知识权威的教授所掌握;科层制代表行政权力,明确地按等级和职位划分,具有集中统一性和整体性,强调效率。学术自治和科层制在大学运行中的平衡共存是必要的,两者对于处理大学内外部关系不可或缺,符合大学组织本质和组织管理的要求。在分析中国大学治理结构时,学术权力与行政权力的平衡协调被打破,大学组织存在科层制强化、学术自治弱化的冲突表现。

  (一) 资源依赖、制度嵌套下的科层制强化

  大学是资源依赖性组织,其生存需要外部体制环境尤其是政府当局给予的政治、物质、文化资源支持和保障。回顾新中国成立以来我国大学建设历程,不难发现,我国大学对政府高度资源依赖。1950年《关于高等学校领导关系问题的决定》确定全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则。高等学校的设置或停办、大学校长和院长的任免、经费开支的标准均根据中央教育部颁布政策、制度、法规而决定。1959年至1978年重点建设大学的划定以政府认知偏好为选择,其中国家经济发展急需的工科院校和行业院校是主体。在政府办大学的体制下,“211工程”和“985工程”以“专项拨款、项目管理”的方式配置国家投入的教育资源。我国大学的办学资源、竞争性经费均控制在政府手中,高等教育资源配置呈浓厚的“国家中心模式”色彩。

  组织从外部环境中获得资源的方式直接影响组织内部权力关系和运行模式,宏观体制环境是大学维系自身组织理性不可忽视的因素。[12]中国大学引入科层制,同时受到本土“官僚体系”文化传统的影响,府学关系呈“集中领导、分层管理”的上下级关系。政府和大学这两种异质组织在结构上形成“同形”——等级结构。保罗·J.迪马吉奥和沃尔特·W.鲍威尔的组织结构同形假设:“(1)在同一场域中,组织A对组织B的依赖程度越高,则A在组织结构、氛围与行为等焦点上与B就越相似;(2)组织A的资源供应源集中度越高,组织A向其赖以供应资源的组织的同形性变迁程度也就越大;(3)一个组织场域在关键资源上依赖于某个单一(或几个相似)的来源程度越高,则该场域中的组织同形程度就越高;(4)一个场域中的组织与政府机构之间的交易程度越高,则作为一个整体的场域中的组织同形性程度就越高。”[13]由上,我国大学对于政府的单向性资源依赖,以及大学资源配置和供给的不平衡,增扩了行政权力的力度和范围。

  在我国政府与大学的关系界定上,1950年《高等教育学校暂行规程》规定“大学及专门学院的设立与停办,由中央人民政府教育部报请中央人民政府政务院决定之”。1985年《关于教育体制改革的决定》在国家层面提出扩大高校办学自主权,1998年《高等教育法》第三十二条至第三十八条第一次从法律上明确大学七大自主权利。大学附属于政府组织,政府赋予大学自主权。高等教育系统中的行政管理主体(教育部长、校长、院长等)依据“科层式任命制度”选定,均有行政级别。学院层级的负责人(院长)的产生方式是“学校选定内部组织机构负责人”、“院(系)党政领导干部由学校党委及其组织部门按照干部管理权限选拔任用”,学校层级的学术决策人员产生方式是“校学术委员会委员经基层学术组织民主推荐、由校长办公会讨论通过”。学院层级负责人由学校层级的最高决策机构校党委选拔任命,呈现出典型的科层关系。学校最高行政主管校长及校长领导的办公会对基层院系组织推荐的学术委员具有最终否决权,行政权力影响学术任命。以学科和院系为工作单位的大学组织在科层制强化下,趋向于校、院、系行政层级关系的组织结构安排,来自于学术组织底部的学术权力和学术群体处于弱势。

  关于国家层面和学校层面领导管理制度的设计与操作,校、院、系各层次制度同样自上而下嵌套于宏观制度体系之中。1952年我国大学组织结构经历政府主导的强制性制度变迁——院系调整,根据1950年《高等学校暂行规程》,院系结构调整为校系两级管理。1961年《教育部直属高校暂行条例(草案)》(简称“高教六十条”)规定:学校实行党委领导下以校长为首的校务委员会负责制,学系层级则是系党总支委员会保证和监督系务委员会的决议执行和本系工作任务的完成。校长、系主任作为校系两级行政领导,呈上下级领导关系。此时的教育管理体制,突出行政权力在大学管理中的领导地位。20世纪90年代以来高等教育体制改革恢复学院制,中国大学普遍采取的做法是权力中心转移到学院层级而不是学系层级。学校层面的制度设计与此顺承,现行教育部高等学校章程核准委员会评议并给予核准的大学章程文本中,一般会在第一章总则部分点明“学校实行校、院两级管理体制为主的体制”。同时,规定“学校实行校党委领导下的校长负责制”,党政二元管理的要求在学院层级以党总支与院务会议二元形式或者党政联席会议一元形式实现,学系层级的决策执行规定在大学章程中均没有提及。国家层面法律法规、政策制度规定党政领导、校院两级管理,与学校层面的领导与管理体制保持一致。国家层面的高等教育管理集权,延伸至大学内部决策集中于大学组织顶层(校级)。政府与大学的上下级关系,延伸至大学“校-院”行政层级关系。科层制强化反映在大学内部管理体制对国家层面高等教育管理体制的回应上。

  综上分析,我国政府、国家对大学的“单向性”主导,形成资源依赖、制度嵌套下的大学组织科层制强化。

  (二) 功能替代、利益追逐下的学术自治弱化

  在大学内部权力配置上,属于党政系统的校级党委会、校长办公会、学院党政联席会是大学议事和决策机构。各级学术委员会接受党政领导的管理,下级服从上级。校院(系)的学术委员会和教授会不具有否决党政会议决策的权力,对各层次党政领导任职也没有影响。在学术决策制度安排上,学校、学院被赋予“行政层级”,存在学术决策的会议制度即学术委员会;作为教学和科研基层单位的学系,则缺失学术决策的制度安排(决策实体、决策程序)。学术自治的力量来源在底部被弱化,“校(实)-院(实)-系(虚)”的大学组织结构下,学术对行政呈“依附式”关系,与大学是“底部沉重”学术组织相悖。

  学校顶层行政权力替代大学基层学术自治功能这一现象,不妨用学者金观涛提出的组织“内稳态”、“维生结构”观点来解释:“内稳态”是每个组织都必须具有的基本性质,它保证组织内重要的共性,即组织内层次和结构的稳定。[14]组织内部耦合关系网中存在一个“维生结构”以维持“内稳态”。当组织的部分层次和结构发生“功能异化”时,会形成新的“维生结构”继续维持组织内部的“稳态”。而这时新的“维生结构”在组织长期生长中影响组织结构和层次的变化。[15]大学组织的本质属性是学术性,保证其学术性的根源在基层系科。学术权力和行政权力在校、院、系各层级维持平衡关系的关键点在权责对等,即组织的责任与权力科学地配置到相应管理层级。大学内部行政权力对学术权力的功能替代,打破了大学学术组织维持其学术性(内稳态)的“上窄下宽”组织结构(维生结构),即大学组织内部战略高层(校)-行政管理层(院)-核心操作层(系)的结构设计。

  对比之下,“校(实)-院(实)-系(实)”层级下的“多元性”大学组织结构是规避学术依附行政的一种大学组织结构设计。如台湾大学的组织规划、人事任命、财务管理在学系层级通过会议制度来保证,存在于学系层级的行政负责人系主任和系务会的操作化制度(召开时间、程序等)保证基层学系的学术自治功能。又如《耶鲁法人章程》强调“基层自治、纵向分权、教授决策”的大学组织结构,学校层级设置董事会、校长和教授会,行政领导核心处于学校层级。系主任任命则呈自治式,校长咨询系里教授后向董事会推荐,在此基础上由董事会聘任。对系和学科点成员的任何聘任提名,除非校长直接决定,应由系或学科点通过终身职员委员会决定系主任。院系层级的会议组成人员中教授是主要成员,而非党政班子。

  中国大学基层组织的学术自治弱化的原因,在于我国大学组织变革遵循自上而下的政治逻辑而非自下而上的学术逻辑。中国现代大学是“后发外生型”大学,组织变革并非自身高等教育发展的“纵向继承”,而是向西方大学学习借鉴的“横向移植”。“大学没有经历大学自治和‘为学术而学术’的阶段,大学的学术和文化组织传统存在缺失。”[16]另一个现实因素在于各层级的利益追逐。基层院、系、所按照“行政级别和行政化方式”进行层级管理,迫使基层组织不断分化,通过行政级别的组织角色安排和单位化,以争取对资源配置和人事权限的话语权。中国大学组织结构形成之后,组织分化放弃学理性“学科分化”,各单位出于利益的追逐,不断去赢得行政层级,偏离了最初的“学术自治”之理念。

  综上分析,大学组织内部学术单位对行政级别的“依附式”关系,形成功能替代、利益追逐下的大学组织学术自治弱化。

  四、学术自治与科层制在大学治理结构中的平衡路径

  大学学术自治和科层制的理性共存是大学治理结构中学术权力与行政权力动态平衡的秩序准则。科层制强化与学术自治弱化的冲突矛盾,造成中国大学治理结构中学术权力和行政权力的二元对立。解决府学关系和大学内部各层级组织关系中的行政、学术冲突,笔者尝试性提出以下几点。

  首先,采用竞争性资源配置方式,转变大学对政府的单向性依赖。伯顿·克拉克在《高等教育系统》一书中提出分析共时维度不同国家中政府、大学、市场三角静