高校自主招生政策的话语制度主义分析

　　摘要：自主招生政策在十五年的演进历程中，经历了多次政策变迁，引起了广泛的社会舆论，甚至一度因公信力的下降，引发了“存废”之争。借用话语制度主义理论可以有效地解释产生政策困境的深层原因，并为自主招生政策提供可资借鉴的变迁路径。话语制度主义认为行动者“观念”和“话语”之间的交互是政策变迁和存续的基础。在自主招生政策变迁过程中，政府、高校、学生、家长、媒体等各行动者都有着自己的“观念”或“偏好”，且相互间存在冲突;行动者间因信息不对称或权力不对等，存在“话语”的失衡，因此难以形成有效的政策对话。自主招生政策的建构只有基于“协商”和“对话”的民主机制和公平优先原则，才能保障政策的合法性与合理性。

　　关键词：自主招生;话语制度主义;合法性;合理性

　　从2003年始，高考自主招生已走过了十五年的历程。当前自主招生政策仍然保持着“小众考试”，仅有不到高校招生人数5%的录取率，但却有着“大众影响”。首先，其关系到高等教育优质资源的配置;其次，其产生了广泛的社会舆论效应。在自主招生政策实施过程中，招生不公、权力寻租、材料作假、腐败现象频发，引发了公众对自主招生政策的质疑。自主招生政策过程中卷入了诸多行动者，诸如政府、高校、学生、家长、专家、网络媒体等，各个行动者都有着自己的“观念”或“偏好”，都想使政策与自身价值或利益相一致。因此，在整个政策变迁过程中，行动者之间一直在“互动”和“博弈”，推动着政策的变革与发展。借用话语制度主义理论对高校自主招生政策进行历史性考察，可以从行动者的视域深入了解政策变迁的内在机理及其危机所在，对政策的变迁路径有着现实指导意义。

　　一、研究对象、研究方法及理论基础

　　(一)研究对象

　　基于对自主招生政策变迁历程的梳理，借用话语制度主义理论，考察政府、高校、专家、媒体、公众等不同行动者的政策“偏好”及其对政策变迁的影响，进而提出如何建构具有合法性与合理性的自主招生政策路径。

　　(二)文献法

　　本文采用文献资料法，材料来源主要包括有关自主招生的官方文件政策、专业的理论文献以及主流报刊的舆论材料。其中，官方的文件政策具体包括：从2003年至今，国务院、教育部发布的有关自主招生的文件政策，主要包括2003 年教育部出台的《教育部办公厅关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》(下文简称《试点工作的通知》)、2014年国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》(下文简称《实施意见》)、2015年教育部《关于进一步完善和规范高校自主招生试点工作的意见》(下文简称《试点工作的意见》)以及高校每年发布的自主招生简章;专业的理论材料主要是通过中国知网所搜索到的“南大核心”及“北大核心”有关“自主招生”的期刊论文318篇(2003-2018年)，文章参考了其中10余篇论文的观点;舆论材料主要是刊登在《人民日报》、《光明日报》、《中国教育报》及《中国青年报》等权威报刊的新闻报道625篇，这些报道汇集了政府、专家和公众等不同行动者的意见。

　　(三)理论基础

　　话语制度主义被认为是继社会学制度主义、历史制度主义和理性制度主义之后，第四个新制度主义流派，主要代表人物是维恩· A·施密特。话语制度主义与传统的制度主义在政策分析路径上有着根本的区别，其通过动态分析和建构，阐释制度或政策是如何形成、发展、变革并逐步完善的。根据维恩· A·施密特、科林·海伊等人研究，话语制度主义主要具有如下观点：(1)从内生的角度审视制度变迁问题，更多地基于公共领域行动者的相关行动来解释制度变迁的方式及原因。通过解释行动者的真实偏好、策略和规范取向，深入考察制度变迁的动力机制。(2)遵循交往的逻辑，认为公共领域中的沟通和讨论是推动制度变迁的动力。“关注谁在何时何地对谁谈论了什么，为观念变迁的历史进程提供了动力机制。”(3)认为政策成功或失败的关键在于观念和话语的互动，即通过“协调性话语”和“交往性话语”使行动者对政策观念达成共识并交给公众探讨和审议，并在讨论中不断修正，从而形成共享的观念和一致的行为规范。话语制度主义体现了一种民主协商的政策变革模式。(4)行动者能说服某些人改变利益诉求。话语不但能表达一群行动者的政策性利益和规范性价值，而且能说服其他行动者接受特定行动的必要性及恰当性理由。[1]

　　二、自主招生政策变迁

　　(一)政策形成期

　　20世纪90年代我国自主招生已经存在，但一般认为2003年教育部出台的《试点工作的通知》是自主招生政策正式形成的标志，但文件也只是简略地描述了自主招生的指导思想和原则、招生规模和招生程序等，尚未形成具体的操作指南。2003年教育部批准22所高校进行自主招生，2004年增至28所，到2009年时达到79所。当时，多数高校选拔标准主要偏重于具有“偏才”“怪才”的特长生。“各校‘好学生的标准’异常统一，几乎都集中在各类竞赛的获奖者身上。”[2]在这段时期，招生人数呈现递增态势。2003年全国自主招生不到2千人，很少有高校用满国家5%的指标，甚至一些高校1%都难以达到;但随着2005年国家政策松动和放权，2006年自主招生开始大规模增加，有些高校甚至达到10%。[3]自主招生逐渐成为一种重要的多元录取方式。

　　在政策形成期，尽管入学公平、招生腐败和学生诚信等诸多问题逐渐显现并日渐引起了公众的关注，但总体来说自主招生政策还是受到高校和民众的普遍认可。对高校而言，自主招生权意味着进一步被赋予了办学自主权;对学生而言，自主招生给他们带来了一定的政策性利益，一定程序上弥补了他们“一考定终生”的缺憾。

　　(二)联盟招生期

　　2010年，以北大、清华为首的“北约”13校和“华约”7校联盟率先形成;紧接着，东南大学等理工9校形成了“卓越联盟”，再加上2006年就开始实行笔试联考的“特校系”，形成了由34所国内最顶尖高校组成的四大自主招生联盟。四大联盟于2011年2月几乎同时段开始招生。联盟招生特色鲜明，联盟命题、笔试统一、成绩共享，甚至有联盟采取了群力培养的模式，联盟招生成为深化高校自主招生的新探索。

　　招生联盟的方式备受社会关注，人们对之褒贬不一。有些专家认为联盟高校间形成资源共享、优势互补的良性互动，很大程度上杜绝了舞弊现象，给了考生更多的选择机会。[4]也有专家认为，自主招生制度打破招生的多样性和特色、形成了结盟壁垒、影响了学生报考[5];加重了学生负担、注重招生，忽视培养[6]。联考的确给联盟高校带来一定市场收益，其降低了招生成本，提高了效率，增强了规模效益;但同时，联盟招生也致使招生乱象的产生。高考前大规模的文化考试使联盟招生变成了“小高考”，被民众诟为“教育资源的圈地运动”、“掐尖行为”[7]，“操纵生源走向、绑架高考市场”[8]。可以说，联盟招考方式没能实现各方利益的“最大公约数”，高校、政府、民众等行动者之间产生了极大的政策分歧，最终导致自主招生联盟的解体。

　　(三)独立招生期

　　2014和2015年国务院和教育部先后出台《实施意见》和《试点工作的意见》两个招生文件，文件要求取缔“联考方式”，这预示着各高校又重新开始了独立招生模式。新一轮的自主招生政策进一步明确了自主招生的选拔对象为“具有学科特长和创新潜质的优秀学生”，强调“维护公平公正，确保机会公平、程序公开、结果公正”、“解决自主招生中存在的‘掐尖’、‘小高考’、影响中学教学秩序等问题”，要求“2015年起自主招生考核安排在全国统一高考后进行”，并对“报名和审核程序”、“考核内容和形式”、“违规行为查处”等也做出了详细规定。新的制度安排可以说是对联盟招生时期存在问题的调适和规范，是对招生效率和公平的再平衡。在该时期，招生高校根据国家政策要求，结合校情，制定了较为明晰的录取标准和透明的招生程序，如多数高校明确了学科竞赛、作文竞赛、科创类竞赛等级及专利类型的要求，公布了招生的报名方式、选拔程序、认定办法等。新的政策虽然没有从根本上解决招生公平和效率问题，但一定程度上保障了招生的程序公平和院校间的竞争公平，有关招生腐败、权力寻租等现象的报道明显减少。

　　三、自主招生政策变迁的话语制度主义反思

　　话语制度主义认为行动者的“观念”和“话语”的交互作用是政策形成和存续的关键，而行动者在公共领域中的沟通和讨论是推动制度变迁的根本动力。在自主招生的政策过程中，政府、高校、专家、大众、媒体等行动者基于“偏好”的差异，“观念”有着很大的冲突。但囿于行动者间权力的不对等、资源供需的不平衡和信息的不对称等原因，行动者之间存在严重的“话语”失衡，政策过程中难以形成有效的政策“对话”。

　　(一)行动者间的“观念”冲突

　　“观念”是行动者偏好和行为的源头，其包括“认知性观念”和“规范性观念”。前者是基于利益逻辑和必要性所做出的合理性判定，后者是基于适宜逻辑和价值诉求所做出的正当性判定。政策行动者尤其是政府、高校、专家、媒体以及以学生和家长为代表的大众，在政策过程中，因利益取向和价值诉求的差异存在深刻的“观念”分歧。

　　不同的“观念”会赋予行动者不同的理性选择。政府作为政策制定者，有自己政策的价值预设。一方面他们希望能够产生良好的政策效益，选拔出国家需要的“偏才”“怪才”，另一方面力求保障政策的公平性，要求高校在选拔过程中既能做到程序公平，又能实现实体公平。高校作为政策的执行者，信守理性策略的“算计逻辑”，以较低的成本获取优秀生源，多选人才、选好人才是其主要目的，因此更为关心政策的效率。每年网上参加自主招生的报名人数高达数十万人，但最终入选人数只有1万人左右，可见高校选拔成本之大。因此高校在政策执行过程中，更偏好于工具理性的“算计路径”，在自由裁量权内，极力降低或转嫁招生成本、提升选拔效率，例如“中学校长实名制推荐”、“联盟招生”等政策的实施，都是基于成本和效率的考量;但在缺少权力规约下过于重视政策效率，公平势必会遭到忽视。专家、媒体作为行动参与者，善于以批判的眼光来审视自主招生政策过程中出现的问题，通过舆论效应对政策施加影响。通过对自主招生政策文献的词频分析，可以发现有关公平的主题遥遥领先于其它任何主题。通过对中国知网(CNKI)相关文章统计发现，从2003年至今有关自主招生公平问题的文章和报道有800余篇。公众包括学生和家长首先关注的是自主招生所给他们带来的制度性利益，但是因受媒体舆论的深刻影响，他们对自主招生中存在的公平问题极为敏感。随着众多招生腐败、论文作假等事件的曝光，进一步引发了公众对自主招生政策的质疑，甚至有“76.5%的受访者建议取消自主招生，恢复‘裸考’”[9]。可见，行动者的“观念”分歧主要表现在对自主招生政策在公平和效率上的“偏好”。不良的制度环境往往会影响到政策的合法性，甚至影响到政策的存续。2015年新一轮政策的制定和实施可以说是决策者对各方行动者“观念”冲突的调和;但新的制度安排并没有解决自主招生政策本身的深层问题，我们可以发现大众、媒体、学者开始把关注力放在了自主招生的“发达地区的教育垄断”“城乡差异”[10]、“社会阶层、考生身份特征、社会关系等社会资本的影响”[11]、“考试评价体系不公平”[12]、“法制建设和诚信体系的缺位”[13]、“入校培养问题”[14]等一系列招生深层问题。因此当前阶段，自主招生政策仍然存在着深刻的“科学”、“效率”与“公平”之间的“观念”冲突和博弈。

　　(二)行动者间的“话语”失衡

　　话语制度主义认为“话语”的交互性使“观念”对行动者产生影响，“话语”是消解“观念”分歧和冲突的根本途径，也是推动制度变迁的驱动力。自主招生政策出台是政府决策者对高考制度改革民众呼应的一种回应，在政策制定和实施过程中，它牵扯到诸多的利益相关者，如公众、政策对象、专家、中学、高校、政府等。话语制度主义认为，所有行动者只有共同参与到政策的制定和实施过程中，彼此“观念”进行积极“对话”，并达成共识，才可能有效地推动制度变迁;但现实状况却并非如此，政策的最终形成往往是政府和高校二者之间“观念”和“话语”交互的行动选择。政府制定指导思想和招生原则，高校制定政策的具体实施方案，其他行动者成为了旁观者，无法有效地进入政策“话语”机制;除此，在政策实施过程中，高校还拥有着极大的自由裁量权，这进一步破坏了行动者之间的“话语”平衡。

　　自主招生政策自形成以来，多次遭受到“存废”的争论，其主要原因在于政策在行动者之间没有达成共识，或者说行动者的“观念”没有得到有效的“协调”和“交往”。事实上，在政策变迁的整个过程中，政府、高校和学生、家长、中学等诸多行动者之间存在严重的“话语”失衡。“话语”失衡不仅意味着权力的失衡、资源失衡，也意味着诸多行动者难以参与到政策制定和实施的整个过程中。“话语”失衡产生的原因主要表现在两个方面。首先，政策对象存在“弱效谈判性”，在政策决策和实施中处于弱势阶层。大学组织所需的学生资源供给充分，大学掌握着需求性资源，具有短缺性和资源供需的不平衡性，两者之间交往力量存在严重不对称。政策对象对政策执行者具有强依赖性和“弱效谈判性”，产生的“弱效行为选择”对执行者影响很小。因此，政府、高校及政策对象三者之间存在一种不平等的“话语”关系。其次，政策执行者、政策对象、公众、媒体等存在严重的信息不对称，信息掌握在制度决策者和实施者手中，而其他行动者获知信息的渠道不畅。这导致了两种后果，一是为大学组织里的机会主义行为提供了土壤，如暗箱操作、权力寻租等现象频发;二是导致了公众、媒体对招生政策的误读和误解。很多考生、家长把自主招生政策理解为“加分政策”、“保险绳”，有些媒体把自主招生解读为自由招生、看钱招生，一些专家学者把自主招生政策认定为“小高考”。信息的不对称使行动者之间无法形成有效的“话语”机制。“话语”是“观念”传递和博弈过程，行动者通过“话语”互动来交换“观念”，当“话语”失衡或者不对称时，就难以形成政策共识。

　　四、自主招生政策的建构路径

　　自主招生政策的建构，既要关注政策的合法性，又要兼顾政策本身的合理性。政策合法性不仅体现在法律法规层面，社会范围内的普遍认同和遵守也是合法性的重要表征。话语制度主义认为合法性是行动者之间博弈和沟通的结果，其包括在政策场域内政府、专家及利益集团的“协调”，也包括在政治场域内媒体、公众、利益相关者等行动者之间的“交往”。[15]因此只有基于“协商”和“对话”的制度建构，才能保证政策的合法性。公平和效率是自主招生政策备受关注的两个主要因素，也是行动者“观念”冲突的根源所在。行动者在自主招生政策制定和实施中对公平和效率的选择是政策合理性最主要的影响因素。

　　(一)基于“协商民主”的政策合法性建构

　　“教育政策合法性就是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范,如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等,并由此在社会范围内被承认、认可、接受和遵守。”[16]因此，当政策得到行动者普遍的认同、支持和服从，并体现出价值选择的正当性和公正性时，政策就具备合法性。合法性是教育政策的权威所在,是教育政策之所以被认同和接受的依据,也是教育政策有效性的前提。

　　自主招生政策从制定之初一直是“精英政治”的结果，少数行动者垄断着政策的决策权，学生、家长、中学、专家等多数行动者很难参与其中并产生影响。这使得政策缺少大众的普遍认同，合法性遭受质疑。单一行动者存在有限理性，会致使其在制度变迁中出现意外后果。因此行动者都需要平等、理性地参与政策形成过程，并把“协商性话语”所产生的政策及时传达至大众，由后者进行审议并赋予其合法性。学生、家长作为庞大的群体，如果无法直接参与政策制定，可以通过代表、媒体等各种途径表达和传达政策意见，政府要善于倾听不同的声音，从中提取优化政策。行动者间的“协商”和“对话”既保障政策的合法性，也体现了自主招生政策的协商民主进程。协商民主的价值取向是实现公共利益，价值目标是实现政策公平、公正，其与自主招生政策价值取向和目标完全耦合。自主招生政策的协商民主要求行动者在参与政策制定和实施过程中机会平等，克服和规避行动者无法参与、无法表达的状况，充分赋予行动者知情权、表达权和参与权。协商民主不仅保障了自主招生政策的合法性，也提高了政策决策的质量;因为它是基于行动者共识基础上的“协商”和“对话”，是一种有效的利益均衡机制，既满足了利益主体的个人诉求，也满足了公共利益的需求。

　　(二)基于公平和效率的政策合理性选择

　　所谓“合理性”,就是合乎情理、合乎道理、合乎理性。政策的合理性既体现出政策本身的合乎规律性，又体现出对公平、正义等社会公认的价值观念的追求。自主招生政策的合理性主要表现在两个维度：一是基于公平的政策主观价值判断，二是基于效率的政策恰切性认知。公平和效率是自主招生政策合理性的两个关键影响因素。效率低下会使政策本身实用价值大打折扣，过度的低效会使政策难以存续。每年，自主招生过程中在宣传、材料审核、专家命题、备考、面试等方面都需要高校付出很高的成本，如果政策无法达到预期效果，其合理性务必受到公众的质疑;而政策的不公同样会使政策失信于众，从而使其失去生存的根基。事实上，在不同政策期，两者被摆在了不同位置。“联盟招生期”以效率主导，但从政策效益来看，片面的效率追求不但会导致公平的缺失，可能还会降低选拔质量。在这期间高校确实迅速收割了一批“尖子生”，但是所谓的“尖子生”更多的是“高分者”，远离了选拔“具有潜质的特长生”的政策目的，也没有真正实现效率。2015年以后的独立招生期，政府的系列文件确定了公平优先的政策取向，尽管仍然存在科学性和深层公平的争论，但行动者“观念”的冲突得到了有效缓解。究竟公平优先还是效率优先，不同立场的行动者会有不同的声音，但自主招生作为一种高度敏感、能引发广泛社会舆论的公共政策，相对效率而言，更应该把公平摆在优先位置，建立基于公平的效率选择才更能体现自主招生的合理性。

　　自主招生政策是一种体现现代大学制度的政策安排，一方面它是对普通高考制度的补充、完善和超越，另一方面它充分体现了高校的自主办学权力;但作为一种具有深远社会影响的政策选择，它不能仅依靠政府或高校单一主体的决策，政府要营造良好的制度环境，使学生、家长及其他利益相关者对政策具有充分的知情权、表达权与参与权，体现出协商民主的政策演进历程，进而充分保障政策本身的合理性与合法性。

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